Komplettering av yttrande 2012-04-23 över utställt förslag till detaljplan för Albanoområdet


2012-05-22

Till Stockholms stadsbyggnadskontor

Komplettering av Kommitténs för Gustavianska Parken yttrande 2012-04-23 över utställt förslag till detaljplan för Albanoområdet i stadsdelarna Norra Djurgården och Vasastaden, S-Dp 2008-21530-54.

I rubricerade yttrande meddelade Kommittén sin avsikt att återkomma till stadsbyggnadskontoret med en kritisk granskning av de anmärkningsvärda miljökonsekvensbeskrivningar som presenterats under planprocessen.

Inledningsvis summerar vi resultatet av granskningen.

Planprogrammets och planförslagens miljökonsekvensbeskrivningar har utformats som en serie apologier för områdets exploatering – visserligen med återkommande observationer av både positiva och negativa konsekvenser – men utan en godtagbar värdeanalys till grund för ett svar på frågan, huruvida den föreslagna detaljplanen medför ”skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden”. Vi konstaterar också för tredje gången under planeringens gång, att ingen alternativundersökning har gjorts av det slag som anges i miljöbalkens bestämmelser om miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program.

Därför är också den senaste miljökonsekvensbeskrivningen inte bara otillförlitlig utan närmast värdelös som underlag för att avgöra, huruvida planförslaget strider mot miljöbalkens bestämmelser (MB 4 kap 7§) om nationalstadsparker.

I det följande utvecklar vi kritiken närmare.

1. Allmänna synpunkter

Enskilda avsnitt i den föreliggande miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) är i många avseenden väl genomförda. Men grunden för beskrivningen och dess uppläggning är på flera sätt bristfällig. Bristerna gör att de positiva bedömningarna har övervärderats och de negativa konsekvenserna undervärderats.

Hela den inledande delen (kapitlen Inledning, Avgränsning och alternativ, Förutsättningar samt Planförslag) är skriven på ett sätt som argumenterar för att planen ska genomföras. Framställningen saknar den objektivitet och distans till planarbetet som kännetecknar en saklig och trovärdig miljökonsekvensbeskrivning. Skrivsättet leder till två systematiska fel. För det första beskrivs grunderna för planförslaget utan att de vare sig granskas eller ifrågasätts. För det andra beskrivs exploateringen och gestaltningen inte i neutrala termer, utan i positiva vändningar. Det skrivsättet genomsyrar hela texten: ”Albano har ett strategiskt läge… Albano har också ett attraktivt läge med närheten till innerstaden och stora rekreationsområden… För Stockholms universitet är Albano enda möjligheten att växa… Ett samlat campusområde har många fördelar… Universitetet behöver expandera… Albano är det enda större sammanhängande område där Stockholms universitet kan expandera…”.

Under rubriken Stads- och landskapsbild (s. 24) traskar man på i samma riktning: ”Albanoområdet är en saknad länk i Vetenskapsstaden”.

Vaddå! – saknad länk i en fortsatt exploatering av Kungliga nationalstadsparken?? Det avrivna småindustriområdet Albano är först som sist en saknad länk eller snarare en potentiell resurs för att förverkliga statsmakternas riktlinjer för ändrad markanvändning i parken: ”Utvecklingen i nationalstadsparken bör sammantaget inriktas på att förstärka områdets natur- kultur- och rekreationsvärden och att värna den biologiska mångfalden”. (Prop. 1994/95:3 s. 43)

2. Alternativen Max och Noll

I miljökonsekvensbeskrivningen hävdas, att ”alternativa användningsområden för Albano, såsom förvandling till park- eller grönområde, torde vara uteslutna liksom det torde vara uteslutet att förlägga den planerade bebyggelsen till någon alternativ lokalisering. I MKB redovisas och bedöms därmed planen och ett nollalternativ.”

Veterligen har ingen remissinstans under någon del av planprocessen ifrågasatt planområdets användning för högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet. (Att användningen studentbostäder strider mot statsmakternas riktlinjer för markanvändningen är en annan sak.) Mer eller mindre romantiska park- och grönvisioner har däremot lyst med sin frånvaro i en kunskapsrik, saklig och skarp kritik av framlagda förslag till områdets exploatering.

Veterligen har ingen remissinstans heller hävdat att den planerade bebyggelsen – eller rättare: den angivna programytan – bör lokaliseras/tillgodoses någon annanstans.

De kritiska remissinstanserna har istället gång på gång hävdat, dels att en exploatering enligt stadsbyggnadskontorets planförslag skadar det historiska landskapets natur- och kulturvärden, dels att den angivna programytan antingen måste minskas eller delvis tillgodoses utanför planområdet för att skadan inte ska uppkomma.

Men droppen har ingalunda urholkat stenen. Hittills.

Nu återkommer vi till saken. Vi börjar med den inflatoriska utvecklingen av programytan/nybyggnadsytan för Albanoområdet.

2.1. Alternativ Max

1. Början var god. Småindustriområdet Albano avvecklades och fram kom nya möjligheter att öppna Uggleviksdalgången ned mot Brunnsviken och att stärka det topografiska och historiska sammanhanget med Djurgårdslandskapet bort mot Husarviken och Saltsjön.

Statsmakternas beslut att inlemma Albanoområdet i Nationalstadsparken syntes inte bara syfta till utan också garantera en sådan utveckling. Det fanns heller ingen motsättning mellan det målet och uttalandet att ”skyddet inte torde förhindra en utveckling av högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet inom området”. Och givetvis gäller även för Albano de generella förutsättningar som statsmakterna angav för förändringar av markanvändningen i Nationalstadsparken. ”Utvecklingen i nationalstadsparken bör sammantaget inriktas på att förstärka områdets natur- kultur- och rekreationsvärden och att värna den biologiska mångfalden”.

Så kom 1999 års översiktsplan, som betecknar nationalstadsparken i sin helhet som ett ”speciellt bevarandeområde”. Albanoområdet klassades samtidigt (i full analogi med statsmakternas beslut) som ”institutionspark” enligt Stockholm byggnadsordning. ”Förhållningssättet ska enligt denna vara att institutionsparkernas grundläggande karaktärsdrag bevaras och ny bebyggelse ska ske på dessa villkor med friliggande byggnader i parkmiljö. Det gröna rummet ska vårdas och vidmakthållas.
(Citerat från beskrivningen 2006-09-07 till detaljplan för studentbostäder i Albano, som vann laga kraft 2009-09-24)

Samma år lade Andersson Jönsson Landskapsarkitekter AB fram en utmärkt landskapsutredning på uppdrag av Akademiska hus. Här fanns en distinkt målsättning för utvecklingen av Albanoområdet i enlighet med statsmakternas riktlinjer för Nationalstadsparkens förvaltning och 1999 års översiktsplan:

  • bevara/utveckla/förtydliga landskapets visuella grundstruktur
  • förstärka/nyskapa gröna samband/spridningsvägar
  • utveckla området som en del av ett kulturhistoriskt sammanhang och med möjlighet att tydliggöra en historisk markanvändning
  • öka allmänhetens tillgänglighet till/genom området

När det nya seklet gick in, fanns det således goda skäl att tro på en utveckling i Albano, som syftade att förverkliga de visioner och respektera de restriktioner som kommit till uttryck i statsmakternas beslut att skydda området Ulriksdal – Haga – Brunnsviken – Djurgården som nationalstadspark.

2. Så gick åren. År 2004 godkändes i stadsbyggnadsnämnden ett programförslag till grund för en etappvis detaljplaneläggning av Albanoområdet. Förslagets dispositionsplan medgav en utbyggnad av ca 40 000 m2 BTA. Programmets gestaltningsförslag innebar att den bevarade dalgången skulle utvecklas till en central park, omgiven av nybebyggelse (illustrerat i MKB 2012, fig. 3.7.).

3. År 2006 utsåg Akademiska hus fyra nordiska arkitektkontor för parallella uppdrag
med målet att generera idéer och illustrera Albanoområdets möjligheter för en framtida exploatering. Bedömningsgruppen, bestående av huvudintressenterna och utsedda sakkunniga (men inte Stockholms stad) gav sitt utlåtande i mars månad 2007. Gruppen refererade till programunderlagets lokalbehov på 50 000 m2 och att uppdragstagarna uppmanats att studera möjligheten att ytterligare öka exploateringen. Bedömningsgruppen kom till slutsatsen att ”en rimlig exploatering kan ligga mellan intervallet 50 000 och 60 000 m2 ljus BTA för lokaländamål”.

4. År 2006 sände stadsbyggnadskontoret ut ett förslag till fördjupad översiktsplan för Stockholmsdelen av Nationalstadsparken för samråd. Efter fullbordad planerings- och beslutsprocess under de följande åren antog kommunfullmäktige planen den 20 april 2009. Vad Albano angår, kom planen och antagandet närmast som en chock för intressenterna i bevarande och utveckling av det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Under spaltrubriken Vägledning för markanvändning och utveckling slogs korthugget fast, att ”Albano reserveras som ett förändringsområde med tät bebyggelse”. I planen redovisades ingen som helst motivering för det dramatiska avsteget från stadens översiktsplan från 1999, stadens utbyggnadsprogram från 2004 – och statsmakternas riktlinjer för förvaltningen av nationalstadsparken.

Med antagandet av 2009 års fördjupade översiktsplan omdefinierade Stockholms stad Albanoområdet från ett institutionsområde med friliggande byggnader i parkmiljö till ett stadsutvecklingsområde med tät bebyggelse.

Parallellt med den metamorfosen rusade programytan uppåt. Tidigare hade 40 000m2 BTA stigit till det möjliga intervallet 50 000 á 60 000 m2. I december 2010 sände stadsbyggnadskontoret ut ett programförslag för exploatering av Albano i samma anda som man uttryckt i den fördjupade översiktsplanen. Nu skulle området rymma 150 000 m2 BTA och exploateringstalet höjdes följdriktigt till samma nivå som Vasastadens.

Vi har tidigare dömt ut programförslagets miljökonsekvensbeskrivning och konstaterar nu bara att den följsamt legitimerade inte bara en etablering av tätbebyggelse i Uggleviksdalen bortom Roslagstull, den historiska gränsen mellan stad och land, utan också en drygt fem meter hög överdäckning av dalbottnen.

Sedan dess har programytan ökat ytterligare. I det utställda detaljplaneförslaget har antalet bostäder stigit från 800 till 1100. Ökningen medför också kumulativa effekter, såsom tillkommande behov av förskolelokaler inom området (och vidare?).

2.2 Alternativ Noll

I Kungliga nationalstadsparken med dess särskilda skydd av det historiska landskapets natur- och kulturvärden förutsätter en exploatering av betydelse ett överordnat arbete för att utvärdera såväl miljökonsekvenserna av exploateringsprogram och åtföljande planförslag som möjliga alternativ. Enligt miljöbalken, första avdelningen 6 kap. 12 § ska det inom ramen för en miljöbedömning upprättas en miljökonsekvensbeskrivning, där rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska identifieras, beskrivas och bedömas. Enligt 6 kap. 7§ 4 punkten ska beskrivningen innehålla en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med en motivering varför ett visst alternativ har valts. MKB ska också innehålla en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd.

I fallet Albano uppfyller den MKB som lagts fram inte kravet på en miljöbeskrivning inom ramen för en miljöbedömning. Även om ansatser finns till en strategisk miljöbedömning (SMB) stannar utredningen av möjliga alternativ vid den redan en gång citerade satsen: ”alternativa användningsområden för Albano, såsom förvandling till park- eller grönområde, torde vara uteslutna liksom det torde vara uteslutet att förlägga den planerade bebyggelsen till någon alternativ lokalisering. I MKB redovisas och bedöms därmed planen och ett nollalternativ.”

Ingen utredning som styrker detta ställningstagande redovisas, vare sig vad gäller lokalbehovet eller lokaliseringen. Däremot redovisas ett meningslöst nollalternativ till ingen glädje och ingen nytta och helt utan verklighetsförankring. Man har bara stoppat huvudet i Albanos ödsliga grusplan.

Det är lätt att associera till en vida spridd skämthistoria, här i lätt moderniserad form. Oförtrutet staplas BTA efter BTA på lasset: orkar du med det, så orkar du med det och orkar du med det etc. Och när hästen stupat plockas hela lasset av: orkar du inte med det, så orkar du inte med det och så vidare. Från Max till Noll. Antingen eller.

Oavsett vad som ”torde vara uteslutet”, är planförslagets negativa inverkan på det historiska landskapets natur- och kulturvärden av sådan betydelse, att en alternativ lösning av universitetets lokalbehov och behovet av studentbostäder måste utredas.

Redan i statsmakternas riktlinjer för ändrad markanvändning i Nationalstadsparken (Prop. 1994/95, s. 43) anges en realistisk utgångspunkt för en sådan utredning.

”För att tillgodose framtida behov av utveckling av universitets- och högskoleinstitutioner med anknytning till området är det angeläget att utrymmesbehoven för forskning och högre utbildning uppmärksammas särskilt vid överväganden om markanvändningen i områden som gränsar till nationalstadsparken vid Norrtull och Roslagstull”.

Kommittén har i tidigare yttranden över programmet och planförslaget pekat just på området mellan Norrtull och Roslagstull som en kompletterande markresurs för både institutionslokaler och studentbostäder. Samtidigt har vi understrukit att ett sådant markutnyttjande borde kunna påverka sambandet och samverkan mellan alla de vetenskapliga institutionerna på ömse sidor om Brunsviken på ett positivt sätt.

Det finns således möjliga alternativ att tillgodose de redovisade lokalbehoven utan att skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i Albano och Brunnsvikens landskapsrum.

3. Att skada eller inte skada

Vårt krav på utredning av ett alternativ till planförslaget utgår från en annan analys av planområdets värden än dem, som presenterats såväl i planförslagen som i miljökonsekvensbeskrivningarna.

Landskapsanalyserna har, som så ofta, dominerats av estetiska utgångspunkter, perception och gestaltning samt frågor om utsikt och inblick i landskapet. Det har lett till en gestaltningsprocess som kan påminna om en kurragömmalek i Brunnsvikens landskapsrum. Det har gällt att inte synas i eller påverka upplevelsen av vad man brukar kalla det gestaltade landskapet. Efter varje kritisk upptäckt av synlighet i den gustavianska landskapskonstens perspektiv har osynligheten bättrats på – och nu har stadsbyggnadskontoret (nästan) lyckats. Utsikterna från Gustav III:s och Carl Sparres parker påverkas visserligen negativt av exploateringen, men den visuella upplevelsen av Brunnsvikens gestaltade landskap i sig och i relation till omgivningen står sig rätt hyggligt. Och samtidigt har Vetenskapsstadens faktiska och symboliska nav blivit närmast osynligt i Brunnsvikens och Stockholms landskapsbild.

Men den goda förvaltningen av det historiska landskapet handlar inte bara om att ta till vara det som man i den internationella diskursen kallar det gestaltade (designed) landskapet utan i lika mån det över tiden utvecklade (evolved) och det associativa (associative) landskapet.

Planförslagen och de följsamma miljökonsekvensbeskrivningarna utgår från Albano som ett avrivet småindustriområde, ödsligt, grustäckt och fult – och utan både natur- och kulturvärden (bortsett från ett antal träd och en bevarad industribyggnad och dess graffiti). Och från det förtjänstfulla målet att inte störa Brunnsvikens gestaltade landskap.

Vi utgår istället från områdets naturgeografi med dess utnyttjande, förvandlingar och betydelser över tiden – som ett evolved and associative landscape. Det som från grunden konstituerar områdets natur- och kulturvärden. Det som man i dagens diskurs om landskapets värden försöker definiera med begrepp som Genius loci eller The Significance of the Place.

Planområdet utgör den västligaste delen av den dalgång som förbinder Brunnsviken med Uggleviken, Husarviken och Saltsjön i öster. Med tiden togs den topografiska strukturen i anspråk för att skapa funktionella samband. Utmed den sanka dalgången anlades redan i den kungliga jaktmarkens tid en vägförbindelse, som förband Saltsjön och parken med Roslagsvägen och Brunnsviken. Under sekler därefter låg porten och infarten till Djurgården från väster vid dalgångens norra sida. Vägen utmed dalsidan löper alltjämt genom planområdet, om än på lägre nivå än under jaktparkens tid.

Nästa steg i samspelet mellan landskapets topografi och samhällets krav på förbindelser kom med järnvägens intåg i Sverige. Järnvägsdriften krävde stenkol. Därför anlades år1882 en järnväg, Värtabanan, som förde kol från den nya hamnen i Värtan till stambanan vid Karlberg. Järnvägen löper alltjämt genom planområdet och följer ganska väl den givna topografin i dalen.

Värtabanan fick en omedelbart negativ effekt: den klöv den vackra Bellevueparken i två delar. Men samtidigt bidrog den till att två betydelsefulla dalsänkor i det historiska landskapet bevarades. Dels Uggleviksdalen ned mot Brunnsviken, dels dalgången från Norrtull till Karlberg. Upplevelsen av Uggleviksdalen försvagades i och med exploateringen för industriändamål, medan Karlbergsdalen länge förblev ett tydligare element i det historiska landskapets topografi.

Hagastaden kommer som bekant att utplåna Karlbergsdalen. Och nu hotar stadsbyggnadskontorets planförslag för Albanoområdet att utplåna också Uggleviksdalen ned mot Brunnsviken. Ett bärande element i planförslaget är att bygga över dalbottnen med ett drygt fem meter högt betongdäck – för att optimera kommunikationerna inom området och för att hålla byggnadshöjderna nere. Överbyggnaden vanställer ett av de karaktärsbildande elementen i landskapets topografi och minskar därmed också förståelsen av landskapets historia. Det är ett grovt ingrepp i Nationalstadsparkens topografi och de natur- och kulturvärden som den representerar.

Planförslaget vållar skada på nationalstadsparken även från en annan utgångspunkt, nämligen sett till betydelsen av Stockholms stadstullar och gränsen mellan stad och land i det historiska landskapet.

Stockholms tullar vid landsvägarna norrut mot Uppland och Roslagen har funnits på samma plats under mer än tre hundra år. Belägenheten har bestämts av den givna topografin. Mellan tullarna löper Stockholmsåsen, nu bevarad bara i Stallmästarholmen men tidigare bestående även av den mäktiga Generalsbacken (senare stadens grustag) strax öster om Norrtull. Längre mot öster inramas Roslagstull däremot nu som förr av gråberg: Bellevuehöjden och Roslagsberget.

Utanför tullarna öppnade sig landsbygden – ett klassiskt tema i litteratur och bildkonst som man möter exempelvis i Jonas Carl Linnerhielms skildringar av sina resor ut från Stockholm.

Planförslaget syftar framgångsrikt till en exploatering av Uggleviksdalen med en bebyggelse av urban karaktär. Därmed utplånas bilden av dalens historiska betydelse som den plats strax bortom stadens gräns där landsbygden tar vid.

Vi kritiserar således överbyggnaden av dalbottnen för att den vanställer ett betydelsefullt element i Nationalstadsparkens topografi och minskar förståelsen av landskapets historia. Vi kritiserar också planförslagets urbana karaktär för att den raderar bort den historiska gränsen mellan stad och land vid Roslagstull. Av de skälen medför planförslaget skada i lagens mening på det historiska landskapets natur- och kulturvärden.

Vi stöder däremot en utbyggnad av Vetenskapsstaden i Albano som respekterar, förtydligar och utvecklar det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Planförslaget visar att så inte är möjligt med en så stor programyta som den nu gällande. Därför bör ett alternativ utarbetas som tillgodoser en betydande del av programkraven på annan plats, förslagsvis i området mellan Roslagstull och Norrtull.

I beredningen av ärendet har, förutom ordföranden och sekreteraren, ledamöterna Åke Bouvin, Clas Florgård, Bengt OH Johansson och Ulf Sporrong medverkat.

Stockholm 2012-05-22

Gösta Blücher
Ordförande

Christian Laine
Sekreterare


Originaldokument i Word-format

Till yttranden