Överklagande av länsstyrelsens beslut, Detaljplan för Albano och Norra Djurgården 2:2 m.fl.


2014.01.19

Till mark- och miljödomstolen

Överklagande av länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 20 december 2013 i 4031-39703-2013, Detaljplan för Albano och Norra Djurgården 2:2 m.fl. i stadsdelarna Norra Djurgården och Vasastaden i Stockholms kommun.

Klagande Föreningen för Gustavianska Parken

Överklagat beslut Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 20 december 2013 i 4031-39703-2013, Detaljplan för Albano och Norra Djurgården 2:2 m fl. i stadsdelarna Norra Djurgården och Vasastaden i Stockholms kommun.

Yrkande Föreningen för Gustavianska Parken yrkar, med ändring av länsstyrelsens beslut, att kommunens antagande av detaljplanen ska upphävas.

Ramen för prövningen

Föreningen behandlar inledningsvis vissa utgångspunkter för den prövning som Mark- och miljödomstolen ska göra.

I några uppmärksammade domar under senare tid har Mark- och miljööverdomstolen (MMÖD) begränsat sin prövning när klagande stöder sin talan på sådana intressen, som länsstyrelsen har ansvar för att bevaka enligt 12 kap. i ÄPBL, vilket är fallet med föreningens talan i det nu aktuella ärendet. MMÖD skriver t.ex. i domen om detaljplan för Slussen, del av Södermalm 7:85 m.fl. i stadsdelarna Södermalm och Gamla stan i Stockholm, Stockholms kommun; Mål nr P 11451-12:

”I samband med ett överklagande som berör sådana allmänna intressen som länsstyrelsen enligt 12 kap. ÄPBL ska bevaka kan i regel bara prövas om underlaget för länsstyrelsens prövning varit godtagbart och om det som därefter har tillförts målet utgör skäl att frångå länsstyrelsens bedömning”

Länsstyrelsen konstaterar i sitt ställningstagande till bl.a. Föreningen Gustavianska Parkens klagan på Stockholms kommunfullmäktiges beslut:

”med beaktande av att Länsstyrelsen i sin egenskap som regional planmyndighet i utställningsyttranden den 5 juni 2012 respektive den 1 augusti 2012 har bedömt att förslaget inte innebär skada på nationalstadsparken enligt 4 kap. 7 § miljöbalken, finner länsstyrelsen att genomförande av planen inte kan anses skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden på sådant sätt som avses i 4 kap. 7 § miljöbalken. Vad klagandena har anfört om skada på det historiska landskapet utgör således inte grund för att upphäva antagandebeslutet.”

Sammantaget innebär dessa två beslut att det Föreningen Gustavianska Parken och andra miljöorganisationer hävdar när det gäller riksintressen, som t.ex. det nu aktuella enligt 4 kap. 7 § miljöbalken, överhuvudtaget inte tas upp till bedömning vid prövningen. Därmed har den talerätt som tillerkänts miljöorganisationer satts ur spel. När länsstyrelsen väl har givit klartecken i sitt yttrande vid utställningen för en detaljplans förhållande till de riksintressen, som erhållit skydd i miljöbalken 3 och 4 kap., göre sig andra intressenter, miljöorganisationer såväl som enskilda, ej besvär.

Detta strider mot Sveriges åtagande då man implementerat den s.k. Århuskonventionen (Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor) och till den knutna direktiv från Europaparlamentet och rådet. Det gäller bl.a. direktiv 2003/35/EG av den 25 juni 2003.

Konventionen ställer krav på att den berörda allmänheten och miljöorganisationerna ska ha tillgång till rättslig prövning. Ett beslut som rör sådan verksamhet som omfattas av kraven på deltagande i beslutsprocessen ska kunna prövas rättsligt både i formellt och materiellt hänseende (artikel 9.2). I den ovan citerade domen av Mark- och miljööverdomstolen stöder sig domstolen på en dom i dåvarande Regeringsrätten från år 1994 (RÅ 1994 ref. 39). Länsstyrelsen hänvisar också till denna dom; liksom Stockholms kommun, som med stor förtjusning tillgodogjort sig domstolens ställningstagande.

Enligt föreningens mening är inte längre denna dom tillämplig som prejudicerande. För det första har instansordningen ändrats. När regeringsrätten avkunnade sin dom var rättens uppgift att avgöra om regeringen haft rätt att fatta det beslut som prövades. Regeringsrätten konstaterade att det stod regeringen fritt att begränsa sin prövning så som den gjort, men den kunde också ha gjort en materiell prövning utan att detta inneburit något fel. Enligt föreningen innebär inte detta att Mark- och miljödomstolarna är underkastade den begränsning i beslutsfattandet, som regeringen valt på politiska grunder.

För det andra – och viktigare – genom förändringarna av 16 kap. 3 § miljöbalken och 13 kap. 6 § ÄPBL (13 kap. 13 § PBL) har förutsättningarna för överprövning förändrats. Det beslut av regeringen som refereras i RÅ 1994 ref 39 har helt enkelt blivit obsolet. Det kan tilläggas att det fattades innan Sverige blev medlem i EU, vilket innebar nya åtaganden även vid rättsprövning. Den begränsning av prövningen som MMÖD tillämpar står i strid med EU-rätten och de regler som tillförts i miljöbalken och PBL för att implementera de EU-rättsliga reglerna. Det är anmärkningsvärt att inte Mark- och miljööverdomstolen insett detta. Föreningen hävdar att det är domstolens skyldighet att bedöma om länsstyrelsens godtagande av detaljplanen står i överensstämmelse med miljöbalkens skydd för nationalstadsparken enligt 4 kap. 7 § miljöbalken.

Sammanfattning av grunder

Föreningen övergår nu till en sammanfattning av grunderna för föreningens sakliga invändningar mot länsstyrelsens beslut.

Länsstyrelsens bedömning av påverkan utgör en felaktig analys, som inte tar utgångspunkt i de kvaliteter som grundar Nationalstadsparkens värden och som motiverat dess skydd. Länsstyrelsens analys beskrivs nedan under rubrik 1.

Den felaktiga analysen leder Länsstyrelsen till en felaktig slutsats. Det är enligt Föreningens bedömning tydligt att det är fråga om skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Det saknas därmed laga stöd för att godta detaljplanen eftersom den strider mot miljöbalken 4 kap 7 §.

Skadan består av flera delar. Dessa ska bedömas dels var för sig och dels som en summa. Vid bedömningen av dessa kumulativa effekter ska även beaktas beslutets praxisverkan, dvs. att godtagandet av viss påverkan leder till att följande ärenden också måste godtas vid motsvarande påverkan. Att detta ska beaktas redan vid det första beslutet framgår av Miljööverdomstolens avgörande i fallet Värmdö, dom meddelad den 9 november 2006 i M 9983-04, praxisnummer MÖD 2006:53. Domstolen skriver: ”Ytterligare en viktig utgångspunkt är principen om att lika fall skall behandlas lika, vilken princip i detta mål innebär att prövningen måste ske med beaktande av vad som kan bli följden av en generell tillståndsgivning … av det slag som här är aktuellt… ”. (jfr RÅ 1994 ref. 59). Det är uppenbart att de kumulativa effekterna för Nationalstadsparken är omfattande; det extrema bebyggelsetrycket var ett avgörande skäl att skapa skyddet för Nationalstadsparken (prop. 1994/95 s. 23 – 31).

När det gäller bedömning av påverkan finns följande faktiska utgångspunkter.

Det visuella intrycket ska bedömas utifrån parkens historiska förutsättningar. Det innebär att siktlinjer har olika betydelse i olika sammanhang och att linjer som brukats i ett fall inte kan användas som en slags standard för att bedöma faktisk skada. Detta utvecklas under rubrik 1.1 Visuella förvillelser i tid och rum.

Bedömningen av påverkan kan inte göras enbart med utgångspunkt från nybebyggelsens höjd relaterad till ett antal siktlinjer. Exploateringens densitet och utbredning i det historiska landskapet är en annan avgörande faktor för bedömningen av påverkan. Detta utvecklas i 1.2. Storleken har betydelse – i tre dimensioner.

Landskapets värden beror i hög grad av dess topografi. Betydelsen av förändrad topografi utvecklas i 2.2 En utplånad dalgång.

Huvudstadens utbredning och dess möte med landsbygden har sedan stormaktstiden haft en tydlig gräns vid Roslagstull. Betydelsen av att den gränsen suddas ut beskrivs i 2.3 En utplånad gräns mellan stad och land.

Föreningens utvärdering av dessa förändringar leder till slutsatsen att de var och en utgör skada. Summan av påverkan är så omfattande att det bör betraktas som påtaglig skada, i synnerhet vid beaktande av de kumulativa effekterna.

Det ska uppmärksammas att påverkan formellt måste utvärderas mot de egenskaper som utan det föreslagna vore en trolig framtidsbild. Länsstyrelsen godtar som nollalternativ att dagens avrivna industritomt lämnas vind för våg. Föreningen finner inte att detta är en trolig framtidsvision och osannolika beskrivningar kan formellt inte godtas som nollalternativ. Förslagets påverkan ska enligt Föreningens mening utvärderas mot t.ex. användningen av området för ett måttfullt utnyttjande för universitetets behov, som står i överensstämmelse med intentionerna i propositionen. Detta beskrivs närmare i 2.1.4 Alternativ med nollvärde. Slutsatsen är att påverkan jämförd med en trolig framtid är än mer omfattande än vad som angetts ovan.

Föreningen vill också uppmärksamma att begreppet skada utgör en sträng gräns för otillåten påverkan. Propositionen (prop. 1994/95:3) om nationalstadsparker ger god vägledning för att bedöma vilken formell syn på skada som avses med bestämmelserna i 4 kap 7 § Miljöbalken.

Det betonas inledningsvis (prop. 1994/95:3 s. 49) att bestämmelserna innebär en skärpning av den bestämmelse som avser alla områden som utgör riksintressen, (numera) 4 kap 1 § i miljöbalken. Det historiska landskapets natur- och kulturvärden får över huvud taget inte skadas. Skaderekvisitet har inskränkts från ”påtaglig skada” till enbart ”skada”. Med begreppet påtaglig skada avses åtgärder som kan ha bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa (prop. 1985/83:3 s. 171). Det betonas vidare att den utformning av bestämmelserna i (numera) 4 kap. miljöbalken med innebörd att skyddet för natur- och kulturvärden inte ska hindra utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet, inte är tillämplig när det gäller skydd för nationalstadsparker(prop. 1994/95:3 s. 32). Några undantag för dessa ändamål kan lagligen inte medges.

Med begreppet skada i 4 kap. 7 § miljöbalken avses negativ inverkan av någon betydelse. Begreppet skada används tillika för tillämpning av Natura 2000, även det ett riksintresse med specialreglering (miljöbalken 4 kap. 8 § samt 7 kap. 28 b §). Det framgår av rättstillämpning och praxis, dels att redan små ingrepp i skyddade områden, dels att även avlägsna åtgärder, som indirekt kan förändra förutsättningarna för det skyddade området, bedömts innebära skada.

Föreningen för Gustavianska Parken bildades 1991 i syfte att dels förhindra den pågående och planerade exploateringen av Haga – Brunnsviken – Ulriksdalsområdet, dels verka för skydd, vård, restaurering och utveckling av området som en sammanhängande natur- och kulturpark. Genom Kommittén för Gustavianska Parken svarar Föreningen för kunskapsuppbyggnad och kunskapsförmedling till stöd för en god förvaltning av Brunnsvikens landskap. I samma syfte granskar Kommittén fortlöpande planer och projekt som är av betydelse för bevarande och utveckling av områdets natur- och kulturvärden.

Föreningen är genom sin kommitté representerad i Nationalstadsparksrådet, vars förordning 5 § anger, att ”inom Länsstyrelsen i Stockholms län ska det finnas ett nationalstadsparksråd med ledamöter som representerar de statliga myndigheter, kommuner, större markägare, förvaltare, organisationer och andra aktörer som kan antas vara berörda av Kungliga nationalstadsparkens vård- och utveckling”

1. Granskning av länsstyrelsens granskning

1. 1. Visuella förvillelser i tid och rum

Föreningens överklagande grundas på uppfattningen, att den av Stockholms kommun antagna detaljplanen för Albano medför sådan skada på nationalstadsparkens natur- och kulturvärden som avses i miljöbalkens 4 kap. 7§ första stycket.

I den frågan redovisar länsstyrelsen en annan uppfattning i sitt beslut den 20 december 2013 (vår numrering).

  1. ” … bebyggelsen kommer att vara synlig från känsliga platser i nationalstadsparken och i vissa fall, beroende på var man befinner sig, bryta horisontlinjen.”
  2. ”De tillkommande byggnaderna är emellertid inte de enda byggnaderna som höjer sig över horisontlinjen eller framträder inom trädridån.”
  3. ”Vidare kan tilläggas att det långa avståndet i vissa fall tonar ner synintrycket.”

En så mager och oprecis analys i överklagandeärendet har länsstyrelsen uppenbarligen inte velat tillåta sig, utan därför hänvisar man till sitt yttrande den 5 juni 2012 över den utställda (och sedermera överklagade) detaljplanen. Med den hänvisningen finner länsstyrelsen i april månad 2013, upprepat i beslutet 20 december, ”att vad klagandena anfört om skada på det historiska landskapet således inte utgör grund för att upphäva antagandebeslutet”.

Länsstyrelsen hänvisar således till, men refererar inte, sina tidigare tankar om det utställda detaljplaneförslaget i beslutet den 12 april 2013.

Vi återger därför in extenso länsstyrelsens analys och slutsats av den 5 juni 2012.

”Påverkan på Kungliga nationalstadsparken

Fotomontagen ger en god bild av förslagets inverkan på nationalstadsparken från flera känsliga platser. Länsstyrelsen delar i stort sett de bedömningar av konsekvenserna för kulturmiljön som gjorts i miljökonsekvensbeskrivningen. Bebyggelsen kommer att vara väl synlig från känsliga platser i parken och, beroende på var man befinner sig, även bryta horisontlinjen.

Gestaltning i form av färg- och materialval har stor betydelse för hur den tillkommande bebyggelsen kommer att uppfattas. Det gestaltningsprogram som ingår i planhandlingarna saknar detaljer om markens och bebyggelsens arkitektoniska utformning t.ex. färgsättning och belysning är ännu inte färdigt utan ska redovisas inför Stadsbyggnadsnämndens godkännande. Länsstyrelsen vill framhålla att dessa aspekter av gestaltningsprogrammet är av stor vikt för hur områdets värden påverkas.

Länsstyrelsen bedömer med beaktande av ovanstående att förslaget inte innebär skada på nationalstadsparken, varken påtaglig skada eller sådan skada som avses i 4 kap. 7 § miljöbalken.”

Kanske tycker någon att det här var en riktigt dålig analys med en något oväntad slutsats och att analysen inte ger saklig grund för vare sig 2012 års eller 2013 års beslut. Och visst är det så.

Man kan också notera att länsstyrelsen varken här eller senare tar upp en diskussion om Kommitténs för Gustavianska Parken huvudargument för detaljplanens lagstridighet.

Emellertid har 2012 och 2013 års analyser sin förhistoria i länsstyrelsens yttrande till Stockholms stadsbyggnadskontor över detaljplaneprogrammet för Albano den 2 februari 2011.

”Domen över Fysikcentrum (Mål nr 1190-1997, RÅ 1998 not 101) ger vägledning för bedömning om skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden.

Regeringsrätten anger att byggnadens storlek och synintrycket av den från olika områden inom Nationalstadsparken är av betydelse. (Kräftriket, Kungliga begravningsplatsen samt Pelousen och Koppartälten i Haga bedömdes i första hand).

Regeringsrättens slutsats var att tillkomsten av Fysikcentrum inte kommer att skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden utifrån att:

  • Byggnadens svängda form gör att den knappast i sin helhet kommer i blick- fånget från någon av platserna.
  • Den är inte den enda byggnad som höjer sig över horisontlinjen eller framträder inom trädridån.
  • Avståndet från Pelousen och Koppartälten är långt och det finns redan ett antal andra markerade byggnader klart urskiljbara inom trädridån.Även från Bellevue och Kräftriket kommer Fysikcentrum att vara en av flera byggnader som framträder på liknande sätt.

För att Länsstyrelsen ska kunna ta ställning till om programförslaget riskerar att skada det historiska natur- och kulturlandskapet inom Nationalstadsparken behöver underlag och analyser kvalitetssäkras och fördjupas. Till exempel behöver Länsstyrelsen tillgång till ett mer detaljerat åskådningsmaterial, framför allt i form av fotografier och fotomontage som redovisar nuläge och framtida situation sett från Bellevue, Pelousen, stranden vid Ekotemplet och Kungliga begravningsplatsen. Ett eventuellt högt hus måste förhålla sig till det historiska landskapet utan att bli dominerande eller förta landskapsrummens karaktär. Skalan på den föreslagna bebyggelsen i övrigt, dess utformning, materialval samt integration med växtlighet är frågor av betydelse för hur bebyggelsen kommer att påverka nationalstadsparkens värden.”

Det är en anmärkningsvärd skrivning, som medvetet eller omedvetet ger carte blanche åt en exploatering av Albano på det enda villkoret, att den blott marginellt förändrar ”synbilden” från Bellevue, Stora pelousen, stranden vid Ekotemplet och Kungliga begravningsplatsen. Drygt ett år senare framhåller länsstyrelsen i sitt yttrande över den utställda detaljplanen, att de begärda fotomontagen ger en god bild av förslagets inverkan på nationalstadsparken från flera känsliga platser. Frågan huruvida underlag och analyser i övrigt har ”kvalitetssäkrats och fördjupats” berörs inte.

Vad angår Brunnsvikens historiska landskap grundar länsstyrelsen således sin bedömning av detaljplanens laglighet på visuella intryck från fyra utpekade platser i nationalstadsparken. Nämligen Stora pelousen, stranden nedanför Ekotemplet och Kungliga begravningsplatsen i Hagaparken samt Stallmästarholmens yttersta udde i Bellevueparken.

Bedömnings- och beslutsunderlaget utgörs av konstruktioner och illustrationer i planförslag och miljökonsekvensbeskrivningar av ”värdebärande siktstråk” eller ”siktlinjer” med antydan om något slags frändskap med Pipers komposition av visuella samband i Hagaparken och Bellevueparken. De konstruerade och illustrerade siktlinjerna har emellertid ingenting gemensamt med Pipers sätt att iscensätta ett parklandskap, vare sig i teori eller praktik. Pipers siktlinjer eller siktstråk riktas mot artefakter i naturen (”Decorationer”). Den vackra dälden bort mot Uggleviken var aldrig något mål för ”siktlinjer” från de gustavianska parkerna. Däremot kan man säga att det råa Roslagsberget och den idylliska dalen i dess skugga var betydelsefulla element i det pittoreska landskap som tjusade Gustav III, Piper och deras samtid och gav en förnimmelse av att ”Naturen Sjelf absolute förbundit Hela Nejdens anläggningar i en och samma Engelsk smak”. (Riksrådet Carl Sparre i brev till Gustav III i januari 1785, RA)

Med utgångspunkt i ”siktlinjemetoden” och de valda synfälten svarar miljökonsekvensbeskrivningarna för flera skarpsynta iakttagelser och bedömningar av förslagets negativa inverkan på landskapets natur- och kulturvärden. Även inom ramen för de valda synfälten bedömer Föreningen, att den antagna planens skada på landskapets kulturvärden inte är obetydlig.

I ett kulturhistoriskt perspektiv är emellertid både ”siktlinjemetoden” och de studerade synfälten illa valda. Nyckelorden för en visuell bedömning av planförslagets inverkan på det historiska landskapet är istället Utsikter och Utsiktsplatser.

Stora pelousen, stranden nedanför Ekotemplet och Kungliga begravningsplatsen i Hagaparken samt Stallmästarholmens yttersta udde i Bellevueparken var inga utsiktsplatser i de gustavianska parkerna. Tillvaratagna som utsiktsplatser i det gestaltade landskapet och/eller omskrivna i den samtida litteraturen var däremot Tivolihöjden, åskrönet på Stallmästarholmen, Bellevuehöjdens krön (såväl Paschens fåfänga som Sparres fästningsberg) liksom Grottbergets krön i Hagaparken. Till de anlagda utsiktsplatserna kan också räknas Kinesiska paviljongen som kröner holmarnas åsrygg vid Gamla Haga.

Den gustavianska tidens upplevelse av Brunnsvikens landskap kan illustreras med ett citat från Jonas Carl Linnerhielms skildring av Haga år 1797.

”Stor och prägtig är i synnerhet den vue man nästan öfverallt kan äga från det berg, där klippans genomsprängning till djupet röjer stället för den Väderqvarn, som skulle uppdrifva vattnet till förenämnde Cascade. … Man öfverser där Nya Hagas sköna läge och smakfulla Byggnader samt hela den vackra nejden vid Brunns-vikens angenäma stränder. Men gerna tillstår jag att den fägring Natur och Konst förenat sig att gifva denna Lust-ort, är öfver möjligheten af min beskrifning, ehuru starkt intryck den gjorde på mina känslor.” (Jonas Carl Linnerhielm, Bref under resor i Sverige. 1797, s. 214)

Själv klättrade Linnerhielm högt upp på byggnadsställningarna till det tillämnade Stora slottet i Haga för att fånga vuen över hela den vackra nejden (ibid. s. 214). I stället för att helt bekvämt ta plats på Stora pelousen eller vid stranden nedanför Ekotemplet.

Ingen av den gustavianska tidens utsiktsplatser har uppmärksammats vid de studier och bedömningar som gjorts av exploateringens återverkningar på förståelsen och upplevelsen av det historiska landskapet.

Vi vill i det sammanhanget framhålla att de gustavianska utsiktsplatserna ingalunda är obsoleta relikter i Brunnsvikens landskap. För närvarande restaureras Bellevueparken och Bellevuehöjden blir åter den attraktiva utflykts- och utsiktsplats som Sparre och Piper planerade. Även Stallmästarholmens åskrön har ställts i ordning som besöksmål och utsiktsplats. Vad Hagaparken angår, utreds för närvarande möjligheterna att förverkliga en av Gustav III:s visioner, ”Cascaden” utmed Grottberget, ett projekt som kommer att innebära en renässans för bergets krön som utsiktsplats.

Länsstyrelsen har valt att basera bedömningen av exploateringens skada enbart på synintryck från de gustavianska parkerna väster och söder om Brunnsviken. Med det valet gäller det att träffa rätt bland siktlinjer, siktstråk och utsikter i Gustav III:s, riksrådet Sparres och Fredrik Magnus Pipers tid. Det har man misslyckats med i planarbetet, i miljökonsekvensbeskrivningarna och i länsstyrelsens granskningsarbete.

Vi har i yttrande den 10 augusti 2012 över den utställda detaljplanen kritiserat valet av siktlinjer och hänvisat till den gustavianska tidens utsiktsplatser. Det har inte påverkat vare sig det fortsatta planarbetet eller länsstyrelsens bedömningar.

Vi hävdar med bestämdhet, att de utförda analyserna av exploateringens synlighet från de gustavianska parkerna är ofullständiga och missvisande. Beslutsunderlaget kan därför inte godtas med mindre än att man studerat och illustrerat nybebyggelsens verkan, sett åtminstone från riksrådet Sparres och hovintendenten Paschs båda utsiktsplatser på Bellevuehöjden och från Grottbergets krön. Vår bedömning är att sådana studier ytterligare kommer att bekräfta att detaljplanen skadar parkens kulturvärden i form av visuella upplevelser i och av Bellevueparken och Hagaparken.

Frågan om den föreslagna exploateringens laglighet kan emellertid inte enbart eller ens huvudsakligen avgöras med länsstyrelsens bedömningsgrund, graden av synlighet från de gustavianska parkerna.

Våra huvudinvändningar mot detaljplanen utgår inte från synintryck från Hagaparken och Bellevueparken. De handlar om förstörelse av det historiska landskapets topografi och utplåning av en historisk gräns mellan stad och land. Så vitt framgår av länsstyrelsens fortlöpande granskning av planarbetet, från fördjupad översiktsplan till utställd detaljplan, har den aldrig tänkt i sådana banor.

1.2. Storleken har betydelse – i tre dimensioner

Länsstyrelsens koncentration på frågan huruvida och i vad mån nybebyggelsen ”höjer sig över horisontlinjen eller framträder inom trädridån” har naturligt gett höjddimensionen en särställning i granskningsarbetet. Fixeringen vid siktlinjer och den endimensionella granskningen av nybebyggelsens förhållande till horisontlinje och trädridå har medfört att varken bebyggelsens utbredning i det historiska landskapsrummet eller dess densitet har tillmätts någon betydelse.

Kommittén har tidigare kritiserat planarbetet för att inga försök har gjorts att analysera planområdets betydelse och värde med metodisk utgångspunkt i den internationella diskursen om bevarande och utveckling av det historiska landskapet. Centrala begrepp som ”platsens identitet”, ”genius loci”, ”the significense of the place” och ”platsens autenticitet” förekommer inte i planhandlingarna. Det omedelbara synintrycket av platsens skick just nu har i stället tagits till intäkt för att färmt och enkelt reducera analysen till omdömet ödslig grusplan – med åtskilliga pejorativa synonymer. Brunnsvikens Skamsund.

Länsstyrelsens granskningsarbete har begränsats till samma endimensionella syn på frågan huruvida detaljplanen medför skada på nationalstadsparkens natur- och kulturvärden. Det är inte godtagbart.

Föreningen återkommer till planområdets betydelse i det historiska landskapet under rubriken 2.2.2. Gestaltningsprogrammets utveckling.

2. Granskning av den antagna detaljplanen

2.1 Akademisk ABC-stad. Tillkomst och tillväxt

2.1.1. Föreningens utgångspunkter för granskningen

Förutsättningarna för markanvändningen i Albanoområdet anges i regeringens proposition 1994/95:3 om nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. ”En utveckling av högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet … inom småindustriområdet Albano torde inte förhindras av skyddet.” (s. 45)

Det uttalandet ska ses i relation till propositionens överordnade mål för markanvändningen i nationalstadsparken. ”Utvecklingen i nationalstadsparken bör sammantaget inriktas på att förstärka områdets natur- kultur- och rekreationsvärden och att värna den biologiska mångfalden.” (s. 43)

I propositionen behandlas också frågan om komplettering eller förnyelse av bebyggelse inom nationalstadsparken. Propositionen ger klart besked om förutsättningarna för en exploatering av Albano: ”Vid exploatering av sådana områden bör särskilt uppmärksammas åtgärdernas form och skala samt att karaktären av byggnader i parkmiljö bevaras” (s. 46).

Kommittén har fortlöpande drivit och senast i yttrande 2012-05-22 över den utställda detaljplanen formulerat sin syn på tillämpningen av statsmakternas riktlinjer. ”Vi stöder en utbyggnad av Vetenskapsstaden i Albano, som respekterar, förtydligar och utvecklar det historiska landskapets natur- och kulturvärden”.

2.1.2. Verksamhetsprogrammets utveckling

År 2004 godkände stadsbyggnadsnämnden ett programförslag till grund för en etappvis detaljplaneläggning av Albanoområdet. Förslagets dispositionsplan medgav en utbyggnad av ca 40 000 m2 BTA. Programmets gestaltningsförslag syftade till att den bevarade dalgången skulle utvecklas till en central park, omgiven av nybebyggelse (illustrerat i MKB 2012, fig. 3.7.).

Dagens planområde fick sina gränser i och med det kompletterande markförvärv som Akademiska hus gjorde år 2006. Samma år anlitade Akademiska hus fyra nordiska arkitektkontor med målet att generera idéer och illustrera områdets möjligheter i en framtida exploatering. Vi citerar bedömningsgruppens utlåtande över förslagen den 22 mars 2007.

”En betydelsefull punkt i programmet handlar om att utveckla sambanden mellan staden och nationalstadsparken. Detta har bearbetats på olika sätt i förslagen. Bedömningsgruppen har kommit till slutsatsen att det handlar om en allmän anpassning till och utveckling av platsen som parkrum såväl som de rumsliga sambanden med Ugglevikens dalgång och Brunnsviken.

Vidare uppmanas uppdragstagarna att studera möjligheten att öka exploateringen inom Albanoområdet utöver de 50 000 m2 som redovisas i programunderlaget. Förslagen presenterar olika slutsatser i denna fråga. Den svåra avvägningen mellan byggnadshöjd och att inte bebygga för stor del av marken har på flera sätt blivit utslagsgivande i förslagen. Bedömningsgruppen kommer till slutsatsen att en rimlig exploatering kan ligga mellan intervallet 50 000 och 60 000 m2 ljus BTA för lokaländamål. Vidare menar vi att hushöjden inte bör överstiga AlbaNova samt att man inte kan bebygga för stor del av marken utan att den parkmiljö man vill skapa får en sämre kvalitet.”

Så rasade plötsligt statsmakternas riktlinjer, statens och stadens miljöanalyser, bedömningar och värderingar samman som ett korthus. Med antagandet av 2009 års fördjupade översiktsplan omdefinierade Stockholms stad Albanoområdet från ett institutionsområde med friliggande byggnader i parkmiljö till ett stadsutvecklingsområde med tät bebyggelse.

”ALBANO RESERVERAS SOM ETT FÖRÄNDRINGSOMRÅDE MED TÄT BEBYGGELSE.”

Beslutet motiverades inte under hänvisning till ökade lokalbehov för ”högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet”. Det fastställde ett kvantitativt exploateringsmål.

Åtta månader senare lade Stockholms stadsbyggnadskontor fram ett programförslag för exploatering av Albano. Nu presenterades ett helt nytt verksamhetsprogram, innefattande universitetslokaler, studentbostäder och servicelokaler med en sammanlagd programyta på 100 000 kvm BTA.

Under den fortsatta planprocessen ökade programytan successivt. Maximum nåddes med stadsbyggnadsnämnden beslut den 10 november 2011, att undersöka möjligheten att ytterligare öka antalet studentlägenheter inom området. ”Inom ramen för planen bör minst 1 500 lägenheter kunna rymmas”.

Efter den undersökningen har en detaljplanen antagits, som avser cirka 100 000 BTA för högskolelokaler och cirka 50 000 kvm BTA för student- och forskarbostäder, vilket anses medge nybyggnad av cirka 1 000 lägenheter.

Ökningen av programytan avser huvudsakligen ändamålet ”till forskning anknuten verksamhet” – i påfallande vid bemärkelse. Under mindre än fem års planarbete har verksamhetens och områdets karaktär som institutionsområde i parkmiljö omvandlats till en akademisk stadsdel för Arbete, Boende och Centrumfunktioner.

2.1.3. Gestaltningsprogrammets utveckling

Planeringen för en markanvändning för högre utbildning och forskning i Albano går tillbaka till 1990-talet. År 1999 presenterade Akademiska hus en landskapsutredning med en distinkt målbeskrivning för att utveckla Albano i enlighet med statsmakternas riktlinjer för nationalstadsparkens förvaltning.

  • bevara/utveckla/förtydliga landskapets visuella grundstruktur
  • förstärka/nyskapa gröna samband/spridningsvägar
  • utveckla området som en del av ett kulturhistoriskt sammanhang och med möjlighet att tydliggöra en historisk markanvändning
  • öka allmänhetens tillgänglighet till/genom området

I 1999 års översiktsplan för Stockholm betecknades Albano som ”institutionspark” med samtidig hänvisning till Stockholms stads byggnadsordning. ”Förhållningssättet ska enligt denna vara att institutionsparkernas grundläggande karaktärsdrag bevaras och ny bebyggelse ska ske på dessa villkor med friliggande byggnader i parkmiljö. Det gröna rummet ska vårdas och vidmakthållas.” (Citerat från beskrivningen 2006-09-07 till detaljplan för studentbostäder i Albano).

Dagens planområde fick sina gränser i och med det kompletterande markförvärv som Akademiska hus gjorde år 2006. Samma år anlitade Akademiska hus fyra nordiska arkitektkontor med målet att generera idéer och illustrera områdets möjligheter i en framtida exploatering. Vi återkommer till det i föregående avsnitt citerade utlåtandet den 22 mars 2007.

Bedömningsgruppen kom fram till ”att det handlar om en allmän anpassning till och utveckling av platsen som parkrum såväl som de rumsliga sambanden med Ugglevikens dalgång och Brunnsviken.”

Vidare gjorde gruppen en grundläggande problemanalys, ”den svåra avvägningen mellan byggnadshöjd och att inte bebygga för stor del av marken”. Mot den bakgrunden drog gruppen slutsatsen att ”en rimlig exploatering kan ligga mellan intervallet 50 000 och 60 000 m2 ljus BTA för lokaländamål”.

Gruppens problemanalys och slutsatser ratades av staden i både 2009 års fördjupade översiktsplan och i detaljplanearbetet för området. Problematiken reducerades till byggnadshöjden samtidigt som planområdet dömdes ut som en ful grusöken, där blott störda parkutsikter kunde sätta gränser för exploateringen. Och under planarbetet steg programytan följdriktigt till 150 000 kvm ljus BTA – och nu för skilda ändamål.

I yttrande efter yttrande har Kommittén avvisat nedvärderingen av planområdets betydelse i det historiska landskapet. Föreningen återger här Kommitténs analys av områdets betydelse och värde i yttrande den 23 april 2012 över det utställda detaljplaneförslaget.

”Den topografiska strukturen utgörs av östra Svealands välkända sprickdalssystem, där dalgångarna oftast går i öst-västlig eller nord-sydlig riktning. Dalen norr om Albanoberget och in mot Uggleviken och Fiskartorpet är ett typexempel på ett sådant dalstråk i öst-västlig riktning. Här berättar Björnnäsvägen på dalens ena sida om förbindelserna under många sekler mellan Brunnsviken, den kungliga jaktparken och Husarvikens fiskevatten och Värtabanan på den andra sidan om järnvägens utveckling, lokalt och nationellt. I båda fallen löper sträckningarna från Fiskartorpsviken respektive Värtahamnen tryggt på ömse sidor om Uggleviksdalens våtmark. När Albano nalkades har utsikten öppnat sig mot Brunnsviken för såväl 1700-talets hästskjutsar och vandrare som en senare tids tågresenärer.

På få ställen norr om Slussen framträder berget i dagen så markant som just kring den nord-sydligt gående sprickdalen mellan Albanoberget och Bellevue. I detta topografiskt dramatiska landskap spelar också resterna av Stockholmsåsen i form av Stallmästarholmen och holmarna utanför Gamla Haga en betydelsefull roll. I det gustavianska landskapet kring Brunnsvikens vattenspegel med dess medvetna växelverkan eller dialog mellan ett gestaltat och ett naturgivet landskap är inte bara Bellevueberget och Roslagsberget utan också Uggleviksdalen betydelsefulla ingredienser.

Ett starkt betydelsebärande elementet i planområdet är den alltjämt tydliga gränsen mellan stad och land vid Roslagstull. I det förra seklet behölls den gränsen när statliga institutioner började flytta från innerstaden till marken kring Brunnsviken. När sedan visionen av en Vetenskapsstad vid Brunnsvikens östra strand växte fram och successivt förverkligades handlade det fortfarande om en etablering ”extra muros”. Ett kluster av vetenskapliga institutioner etablerades, vackert och respektfullt inbäddade i det historiska landskapet och långt bortom stadstullen och stenstadens urbana miljö. Det är den traditionen som i propositionen1994/95 formulerades som bjudande riktlinje för gestaltningen av fortsatt bebyggelse i Nationalstadsparken: karaktären av byggnader i park. Och det är den traditionen som fullständigt går till spillo vid ett genomförande av den föreslagna detaljplanen för Albano.”

Mot den här bakgrunden har Kommittén konsekvent hävdat, att det redovisade nybyggnadsbehovet inte kan tillgodoses inom planområdet utan att platsens natur- och kulturvärden skadas.

Kommitténs nyss citerade analys av planområdets kulturhistoriska betydelse/värde utgår från en beskrivning av landskapets utveckling över tiden – ”The evolved landscape”. Det är ett av de tre begrepp som UNESCO har introducerat för bedömningen av det kulturhistoriska värdet hos landskap som föreslagits bli upptagna på listan över världsarv. De två andra är ”The designed landscape” och ”The associative landscape”, det gestaltade och det associativa landskapet.

I stadens förslag och länsstyrelsens bedömningar har The designed landscape reducerats till de tre gustavianska parkanläggningar kring Brunnsviken, som Fredrik Magnus Piper ritade åt Gustav III, Carl Sparre och Gustaf Philip Creutz. Det ger en fullständigt felaktig bild av utsträckningen, betydelsen och värdet hos Brunnsvikens gestaltade och associativa landskap – inte minst i ett internationellt perspektiv.

Det sena 1700-talets mest berömda parker i Europa ger inte sällan uttryck åt ett politiskt program, ofta med Förnuftet, Naturen och Antiken som faddrar och ett bättre samhälle som mål. Det främsta exemplet är det vidsträckta parklandskap som furst Leopold Friedrich Frantz von Anhalt lät anlägga i Wörlitz kring floden Elbe. The designed landscape innefattar här både det av naturen, odlingen och konsten formade landskapet, ett gestaltat helt, från vilket ingen del kan avlägsnas eller ändras utan att helhetsverkan påverkas – som både form och innehåll.

På samma sätt är landskapet kring Brunnsviken i sin helhet ett gestaltat landskap som bär på ett politiskt budskap. I skala, kvalitet och bestående läsbarhet har det få motsvarigheter i världen.

Gustav III var besatt av Äran och Eftervärlden. Hans mest glansfulla iscensättning av den besattheten är Brunnsvikens landskap. Det skulle bli ett monument för samtid och eftervärld över den upplyste filosofen på Sveriges tron, fädernelandets räddare och segerrike försvarare, och en ny Augustus för en ny tidsålder.

Till Brunnsvikens associativa värden hör skildringar i ord och bild av Carl Michael Bellman, Elias Martin och många efter dem som skildrat, tolkat och levandegjort det gustavianska landskapet som vision och verklighet. Men först och främst beror landskapets associativa värden av dess återspegling av Gustav III:s gärning och visioner, ett enastående minnesmärke över en av upplysningstidens stora furstar i Europa.

Det är trist att varken Stockholms stad eller Länsstyrelsen i Stockholms län har förstått betydelsen och värdet av Brunnsvikens historiska landskap i ett internationellt perspektiv. Vi utgår från att den besvärande provinsialismen på lokal och regional nivå inte färgar av sig på den fortsatta beredningen av ärendet.

Föga under således att Kommittén gång på gång har efterlyst rimliga lokaliseringsalternativ utanför Albanoområdet för delar av universitetets nybyggnadsbehov. Kommittén har samtidigt refererat till regeringens riktlinjer för markanvändningen i nationalstadsparken.

”För att tillgodose framtida behov av utveckling av universitets- och högskoleinstitutioner med anknytning till området är det angeläget att utrymmesbehoven för forskning och högre utbildning uppmärksammas särskilt vid överväganden om markanvändningen i områden som gränsar till nationalstadsparken vid Norrtull och Roslagstull.” (Prop. 1994/95, s. 43).

Det enda alternativ som behandlats i de miljökonsekvensbeskrivningar som utarbetats under planarbetet är ett nollalternativ, det vill säga att det avrivna industriområdet lämnas vind för våg – en fullständigt meningslös exercis i miljöbalkens bakvatten och ett flagrant missbruk av lagens bestämmelser.

Vi har i avsnitt 1.1. Visuella förvillelser i tid och rum ingående avhandlat detaljplanens inverkan på utsikten från och upplevelsen av de gustavianska parkerna. Vi har kommit till den slutsatsen att denna inverkan medför skada på nationalstadsparkens natur- och kulturvärden och har även understrukit att skadan blir än tydligare vid ett val av siktlinjer som har större relevans för bedömningen.

Vi har vidare i avsnitt 1.2. Storleken har betydelse – i tre dimensioner underkänt metodvalet att bedöma exploateringsföretagets inverkan på det historiska landskapet enbart med utgångspunkt i frågeställningen huruvida nybebyggelsens höjd kan störa upplevelsen i och av de gustavianska parkerna

I avsnitten 2.2 och 2.3 sammanfattar vi vår huvudkritik av detaljplanen under rubrikerna En utplånad dalgång och En utplånad gräns mellan stad och land.

2.1.4 En otillfredsställande MKB

I sitt beslut om avslag på Föreningen Gustavianska Parkens klagan skriver länsstyrelsen: ”I framtagen miljökonsekvensbeskrivning har avseende alternativredovisning behandlats lokaliseringsalternativ, utformningsalternativ och utformning efter plansamråd.”

Det är inte korrekt. Någon behandling av lokaliserings- och utformningsalternativ har inte förekommit. Tvärtom har en behandling av lokaliserings- och utformningsalternativ avfärdats. I miljökonsekvensbeskrivningen avsnitt 2.1 Avgränsning av alternativ (sid 8) skrivs: ”I denna miljökonsekvensbeskrivning redovisas och bedöms därmed planen och ett nollalternativ”, det vill säga att enbart planförslaget bedöms.

Grunden för hur en alternativbedömning ska göras framgår av Mark- och miljödomstolens dom om bussterminalen i Katarinaberget (dom 2012 -12 -06 Mål nr P 1273-13): ”Av 6 kap. 12 § första stycket miljöbalken följer bl. a. att rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska identifieras, beskrivas och bedömas.” Bestämmelsen avser att genomföra artikel 5.1 i SMB-direktivet. Mark- och miljödomstolen noterar härvidlag att rimliga alternativ ska ”identifieras, beskrivas och utvärderas.’ … Det är väsentligt att den myndighet eller det parlament som ansvarar för antagandet av planen eller programmet, liksom de myndigheter och den allmänhet som deltar i samråd, bibringas en riktig bild av vilka realistiska alternativ som finns och att man förklarar varför de inte anses vara den bästa lösningen.”

Motivet för att avfärda lokaliserings- och utformningsalternativ till Albano är enligt miljökonsekvensbeskrivningen: ”Ett utnyttjande av ett alternativt område för fullföljandet av planens ändamål, Hagastaden vid Norra station har föreslagits, skulle innebära att Hagastaden ges ett annat innehåll än i nuvarande intentioner och planer för området samt, inte minst, ett sämre och ej resurseffektivt utnyttjande av Albanoområdet.”

Området mellan Skanstull och Norrtull har av Kommittén för Gustavianska parken och andra föreslagits som ett alternativ för delar av den exploatering av Albano som planförslaget redovisar. Men varken i planförslaget eller i miljökonsekvensbeskrivningen diskuteras alternativa lokaliseringar av Albanos bebyggelseprogram, vare sig helt eller delvis. Alltså gäller inte att ”… den myndighet eller det parlament som ansvarar för antagandet av planen … bibringas en riktig bild av vilka realistiska alternativ som finns…”.

Dessutom saknas all diskussion om ”sämre och ej resurseffektivt utnyttjande”. För att åter citera motiven för avslaget av bussterminalplanen: ”Några kostnadsmässiga vinster redovisas inte”.

Mark- och miljödomstolen skriver om bussterminalen ”… att syftet med planen inte bör vara så snävt formulerat att det bara finns ett rimligt alternativ eller att möjligheten att utveckla alternativet är kraftigt begränsad. I rättsfallet MMÖD 2013:9 (Vara Horse Arena) upphävde Mark- och miljööverdomstolen en detaljplan p.g.a. att kraven på redovisning av rimliga alternativ inte ansetts vara uppfyllda.

I miljökonsekvensbeskrivningen för Albano sägs: ”Planens ändamål är att utveckla Albano till ett nav i Vetenskapsstaden.” Med detta syfte har man i strid med Naturvårdsverkets allmänna råd om miljöbedömningar av planer och program (NFS 2009:1 sid 2) begränsat alternativgenereringen. Albanoplanens syfte blir för snävt definierat, vilket leder till att möjliga alternativa till lokaliseringar av lokaler för universitetets expansion utesluts.

Det kan tilläggas att det s.k. nollalternativet är tendentiöst beskrivet. Det är inte ”rimligt” (=realistiskt) att området skulle ligga obehandlat. Med små medel går det att få hög biologisk mångfald på kort tid. Även om man inte gör någonting, så kommer området av sig självt genom igenväxning att utvecklas till mycket högre biologisk mångfald än idag på den tid MKB avser, nämligen 30 år.

2.2. En utplånad dalgång

En överdäckning av en dalgång påverkar sällan vare sig horisontlinjer eller långväga utsikter i ett landskap. Inte desto mindre och oavsett om och hur en bebyggelse uppförs på överdäckningen, innebär åtgärden alltid ett allvarligt ingrepp i den givna topografin.

Frågan huruvida överdäckningen av Ugglevikens dalgång medför sådan skada som avses i miljöbalkens 4 kap 7§ kan och ska naturligtvis bedömas med utgångspunkt i den tillkommande bebyggelsens synlighet från de gustavianska parkerna. Men i första hand ska bedömningen avse frågan huruvida och i vilken utsträckning överdäckningen drabbar dalgångens egenvärde och betydelse i det historiska landskapet.

Den frågan har Kommittén fortlöpande ställt och belyst i samtliga yttranden sedan programmet för Albanoområdet sändes ut på remiss. Den har emellertid inte beaktats eller ens berörts i vare sig planarbetet eller länsstyrelsens granskningsarbete.

Slutsats

Planförslaget innebär att dalbottnen byggs över med ett mer än fem meter högt betongdäck. Det är ett brutalt ingrepp i den givna topografin, som mörklägger områdets historiska transparens och ödelägger förståelsen av dess historiska betydelse.

Över däcket bildar sedan den tillkommande bebyggelsen en kompakt stadsmiljö, som definitivt tar mening och glans från ståthållaren Carl Sparres berömda uttalande ”huruledes Naturen Sjelf absolute förbundit hela Nejdens anläggningar i en och samma Engelsk smak”.

Överdäckningen förvanskar nationalstadsparkens historiska landskap och medför sådan skada på nationalstadsparkens natur- och kulturvärden som avses i miljöbalkens bestämmelser om nationalstadsparker. Därför är den antagna detaljplanen olaglig.

2.3. En utplånad gräns mellan stad och land

I historisk tid utvecklades Stockholmstraktens sprickdalar till betydelsefulla färdvägar och transportleder. Över Roslagsberget och vidare utmed Brunnsviken förde landsvägen från den centrala staden ut mot Roslagen och de uppländska järnbruken. I takt med stadens expansion flyttades stadstullen successivt norrut. År 1670 nådde den fram till den trånga passagen mellan Roslagsberget och Bellevueberget. Där har också stormaktstidens stadsgräns förblivit, som namn och som tydlig nordgräns för stenstaden.

År 1702 byggdes en ny, bekvämare landsväg nedanför Roslagsberget. Den nya vägdragningen syftade till en förbättrad infrastruktur och kan kanske sättas i samband med dåtidens skriande behov av järn från de uppländska bruken för produktionen av krigsmateriel. Vägdragningen förde samtidigt med sig en dramatisk iscensättning av det klassiska mötet mellan stad och land.

Den gränsen mellan ”den folkrika Staden och Landsbygdens lugn” (Linnerhielm a.a. s.197) har på ett närmast märkvärdigt sätt fått behålla både sin verkan i landskapsrummet och sin betydelse i det allmänna medvetandet.

Slutsats

Detaljplanen innebär att en tät stadsbebyggelse uppförs i dalgången strax bortom Roslagsberget. Den nya stadsdelen utplånar Stockholms bäst bevarade, tydligast urskiljbara och – vad angår landskapets associativa värden – starkast betydelsebärande gräns mellan stad och land. På så sätt medför den sådan skada på nationalstadsparkens kulturvärden som avses i miljöbalkens bestämmelser om nationalstadsparker. Därför är den antagna detaljplanen olaglig.

Stockholm den 19 januari 2014

Gösta Blücher
Ordförande

Christian Laine
Sekreterare


Originaldokument i Word-format

Till yttranden