Överklagande av Stockholms kommunfullmäktiges beslut att anta Detaljplan för Albano och Norra Djurgården 2:2 m.fl.


2013.01.03

Till Länsstyrelsen i Stockholms län

Överklagande av Stockholms kommunfullmäktiges beslut att anta Detaljplan för området Albano och Norra Djurgården 2:2 m.fl. i stadsdelarna Norra Djurgården och Vasastaden, Dp 2008-21530-54, Dnr 311-1564/2012

Föreningens talerätt

Till stöd för föreningens talerätt vill vi anföra följande.

Föreningen verkar genom Kommittén för Gustavianska Parken vars huvudsakliga syfte är att arbeta för skydd, restaurering och utveckling av den Gustavianska parkens kultur- och naturmiljöer. Med Gustavianska parken avses Brunnsvikens historiska landskap.

Föreningen är en öppen sammanslutning. Den har för närvarande 14 medlemmar. Föreningen väljer styrelseledamöter som tillika utgör styrelse för föreningens verkställande utskott, ”Kommittén för Gustavianska Parken”. Yttranden från föreningen har alltid skett i kommitténs namn. Föreningens stadgar biläggs (bilaga 1).

Enligt Miljöbalken 16 kap13 § har miljöorganisation talerätt om den har 100 medlemmar eller på annat sätt visar att den har allmänhetens stöd. Lag (2010:882) om ändring i Miljöbalken.

Enligt EU-domstolens avgörande (15 oktober 2009 i mål C-263/08, ref i Prop 2009/10:184, s 57ff Miljöorganisationers talerätt) kan ett lägsta antal medlemmar föreskrivas men endast för att i så fall syfta till att säkerställa att en förening verkligen existerar och bedriver verksamhet som företräder allmänhetens intressen. Vilket antal medlemmar som krävs har domstolen inte slagit fast.

Regeringen säger i propositionen att ett medlemsantal på 100 personer får anses förenligt med EU-domstolens mening att antalskriterier skulle kunna accepteras om de avser att utgöra en försäkring att en förening verkligen existerar. Men i propositionen framhålls också att det bör finnas en möjlighet att medge ideella föreningar talerätt om föreningen kan påvisa att den har allmänhetens stöd, exempelvis genom god lokal förankring eller något annat liknande förhållande till exempel mycket omfattande verksamhet.

Ett krav är alltså att föreningen verkligen existerar och bedriver en omfattande verksamhet.

Föreningen för Gustavianska parken bildades 1991 för att bidra till att försvara Brunnsvikenområdets natur- och kulturhistoriska värden genom att tillföra fackmässiga kunskaper till de många ideella organisationer som organiserades till stöd för allmänhetens rätt att fortsatt få tillgodogöra sig det historiska landskapet. Den var genom sin kommitté verksam för tillkomsten av Nationalstadsparken och vid utformningen av dess bestämmelser (Reg prop 1994/95:3).

Föreningen är genom sin kommitté representerad i Nationalstadsparksrådet vars förordning 5 § anger att ”inom Länsstyrelsen i Stockholms län ska det finnas ett nationalstadsparksråd med ledamöter som representerar de statliga myndigheter, kommuner, större markägare,förvaltare, organisationer och andra aktörer som kan antas vara berörda av Kungliga nationalstadsparkens vård- och utveckling.

Föreningen har sedan tillkomsten verkat enligt redovisning i bilaga 2.

Enligt vår mening uppfyller föreningen väl de uppställda kraven på talerätt.

Föreningens ej tillgodosedda anmärkningar

Under utställningstiden har föreningen i yttrande 2012-08-13 över då framlagt planförslag påtalat att ett genomförande av denna skadar nationalstadsparken genom sin sammanhängande stadsmässiga bebyggelse, genom dess negativa påverkan på upplevelsen av det kulturhistoriskt värdefulla gustavianska parklandskapet, genom att stadsfronten flyttas ut i parken samt genom att topografin omgestaltas.

Inga av dessa anmärkningar har tillgodosetts i den nu överklagade planen.

Yrkande

Föreningen yrkar att detaljplanen upphävs. Den strider mot Miljöbalken (MB) 4 kap 7 § och dess förarbeten.

Grunden för yrkandet

Det intrång som planen medger kan inte ske utan att det historiska landskapets natur och kulturvärden skadas. Med hänvisning till den genomgång av lagen och dess förarbeten, som redovisas i det följande, konstaterar vi att de skador ”av någon betydelse” som kommer att uppstå består i:

  1. Överdäckningen av den öst – västliga sprickdalen norr om Albanoberget och den nya sträckningen av dalsänkan och dess förbindelse mot Söderbrunn förändrar radikalt områdets topografi. Dess topografiska särdrag försvinner. Albanoberget, som dominerande motiv i det historiska landskapet upphör att existera. Planförslaget innebär därigenom allvarlig skada på det historiska landskapet och intrång i dess natur.
  2. Albanoområdet har, som ett öppet öst-västligt landskapsstråk, en avgörande betydelse för förståelsen av det historiska landskapet. Uttalandet i propositionen (Prop. 1994/95:3 s 45) om ”byggnader i parkmiljö” avsåg att tillkommande bebyggelse skall underordnas landskapet så att dess särdrag även fortsättningsvis skall vara urskiljbara. Planen innebär tillkomst av en sammanhängande stadsbygd med mycket stora huskroppar. Detaljplanen för Albano innebär att parklandskapet inte längre kan urskiljas och att stadsfronten kommer att förskjutas in i parken. Härigenom går en viktig del av det historiska landskapet förlorat.
  3. Siktlinjer från Hagaparken, väsentliga för uppbyggnaden av det gustavianska ideallandskapet, kommer enligt planbeskrivningen påverkas negativt. Förutom de negativa konsekvenser som redovisas i planhandlingarna påverkas även utsikten från Stora pelousen i Hagaparken. Sett från pelousen flyter nybebyggelsen i Albano ihop med Albanova till en sammanhängande stadsfront.

Ingen av de vyer ut över Brunnsviken som ingick i den gustavianska landskapsgestaltningen och landskapsupplevelsen har dock uppmärksammats i planarbetet eller miljökonsekvensbeskrivningarna. Hur dessa utblickar påverkas har överhuvudtaget inte analyserats.

En analys av miljökonsekvensbeskrivningens brister (se nedan) har visat att denna inte på ett rättvisande sätt utrett detaljplanens miljökonsekvenser eller uppfyllt kravet på att redovisa ett meningsfullt nollalternativ. Dess slutsatser beträffande planens negativa inverkan på områdets natur- och kulturvärden kan därför inte tas till intäkt för att planen tillgodoser det lagstadgade skyddet. Någon behovsanalys av de tilltänkta universitetslokalerna har inte presenterats. Rimliga alternativ med hänsyn till planens syfte och geografiska räckvidd har inte identifierats, beskrivits och bedömts.

I detta sammanhang finns det anledning ta upp stadsbyggnadskontorets egen bedömning av graden av skada som kommer att uppstå till följd av den planerade bebyggelsen (rev. planbeskrivning 2012-10-12, Avsnittet ”Konsekvenser för miljön”, s 19):

”Planförslaget berör en begränsad del av Nationalstadsparken och bedöms inte medföra betydande negativa konsekvenser för det historiska landskapets natur- och kulturvärden sett till parken som helhet.”

Kontoret har feltolkat skaderekvisitet som inte enligt påståendet utgör ”betydande negativa konsekvenser” utan i stället ”negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena”. Se redovisning nedan. Det står vidare ingenting i lagen eller dess förarbeten att skadan skall sättas i relation till parken som helhet.

Lagen och dess förarbeten

Enligt 4 kap. 7 § MB får inom en nationalstadspark ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur och kulturvärden i övrigt skadas.

Om det övergripande behovet att lagskydda Nationalstadsparker säger regerringen i prop 1994/95:3: ”Det starka exploateringstryck som riktas mot historiska landskap gör att nuvarande lagstiftning inte alltid ger tillfredsställande möjligheter att på ett samlat sätt åstadkomma ett skydd som är starkt nog för att i ett långsiktigt perspektiv hindra en fortlöpande exploatering av det historiska landskapet i sådana områden” (Prop. 1994/95 s. 9).

Bakgrunden till lagen var enligt propositionens redovisning för ärendet och dess beredning bl. a. att Jordbruksutskottet i sitt betänkande uttalat att behovet av skydd för områdets utomordentliga miljövärden vad avser natur- och kulturmiljö samt stadsbild bör överordnas exploateringsintresset (bet. 1991/92:JoU10).

Som motiv för lagstiftningen sägs i övrigt bland annat följande: ”Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården utgör i sin helhet ett historiskt landskap.” (Prop. !994/95:3 s. 13)

När det gäller begreppet historiskt landskap sägs i förarbetena följande.

”Samspelet mellan natur- och kulturvärden i området [—] och områdets betydelse i ett kulturellt och historiskt perspektiv gör att området som helhet väl uppfyller UNESCOS kriterier på ett historiskt landskap.” Begreppet betecknar ett område ”som har särskild betydelse därigenom att på grund av människans utnyttjande uppvisar eller representerar ett samhälles värden såväl i form av påtagliga fysiska spår som genom kulturellt eller historiskt bestämda associationer.” (Prop. 1994/95:3 s. 8-9)

Om de generella förutsättningarna för ändrad markanvändning uttalas följande (Prop. 1994/95 s. 40):

”Inrättandet av en nationalstadspark innebär sammantaget hinder för utveckling inom parken av tätortsbebyggelse och sådant näringsliv som inte har samband med parkens ändamål.”

”Vid eventuell omvandling och komplettering av […] byggnader och bebyggelsemiljöer bör särskilt uppmärksammas åtgärdernas form och skala samt att karaktären av byggnader i parkmiljö bevaras.”(Prop. 1994/95 s. 46)

Skaderekvisitet behandlas på följande sätt:

Rekvisitet har inskränkts från ”påtaglig skada” till enbart ”skada” vilket enligt propositionen innebär en skärpning av de bestämmelser som gäller för nationalstadsparker . Med påtaglig skada avses åtgärder som kan ha bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa. Med skada i den nu aktuella bestämmelsen avses negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena.(Författningskommentaren 3 kap 7§ Prop. 1994/95:3 s. 50)

Som definition av det ”historiska landskap”, som kan skadas hänvisas i författningskommentaren till ovanstående redovisning av begreppet.

Detaljplanens utformning

Stora delar av planområdet är idag ett avhyst småindustriområde. En idag gällande detaljplan medger ett mindre antal studentbostäder. Visionen för det nya universitetsområdet sägs utgå från en europeisk stadsbyggnadstradition. Man syftar till att åstadkomma tät urbanitet med gröna inslag. Arkitekturen skall framhäva universitetets och kunskapens roll i samhället.

Totalt planeras området rymma cirka 150 000 m² BTA nybyggnad. Cirka 100 000 m² BTA för högskolelokaler och cirka 50 000 m² BTA för student- och gästforskarbostäder, vilket medger cirka 1000 lägenheter. Bebyggelsen förläggs i två sammanhängande byggnadskomplex på ömse sidor om ett naturområde. Byggnaderna i tre till fem våningar ges sammanhängande fasader mot Norrtäljevägen. Dessutom förekommer ett bostadstorn om sju våningar i närheten av AlbaNova.

Planen innebär att topografin görs om så att nuvarande dalgång mot Söderport flyttas medan i dess ställe en ny höjdrygg etableras som en tre våningar hög överdäckning av Värtabanan. Härtill kommer som sammanhängande motiv en anlagd ravin längs bebyggelsens fronter samt att marken runt Albanohöjden schaktas ned.

Ur planbeskrivningen citeras följande: ”Det är en tydlig målsättning för Albano att det ska vara ett område med ett rikt och intensivt campusliv med ett utbud av service och handel, vid sidan av bostäder och den akademiska verksamheten. Avsikten är också att det inte bara ska bli en målpunkt för de som arbetar och studerar inom Albano, utan även för andra besökare.”

Planförfattarna har uppfattat att ”negativa konsekvenser” dvs skada på kulturmiljön uppstår trots försök att minska byggnadernas höjdskala. Det gäller enligt dem utblickarna från Bellevue och Kungliga begravningsplatsen i Hagaparken, liksom från Roslagsvägen. En annan skada som konstateras är att förändringen utmed Roslagsvägen kommer att innebära att intrycket av den historiska entrén till staden försvinner i och med att stenstadens front mot parklandskapet otydliggörs.

Vi noterar att Universitet inte presenterat ett lokalprogram som underbygger det angivna lokalbehovet. Vi noterar vidare att inga studentbostäder planeras i den under byggande varande Hagastaden samt att det råder överskott på studentbostäder i Haninge.

Det historiska landskapet

”Med ett skärgårdslandskap som grund har staden vuxit fram och fått sin särprägel.

Kombinationen av geologiska förutsättningar, kulturlandskapets utveckling och stadens historiska tillväxtlager är det arv som ska förvaltas i all planering för Stockholms utveckling. Genom landskapets vattenytor, stränder, bergsformationer, sprickdalar och rika växtlighet har staden fått sin naturliga skönhet.”

Så står det i Stockholms byggnadsordning från 1999. I det följande beskriver vi planområdets betydelse i det historiska landskapet – eller det arv som ska förvaltas i all planering.

Utmärkande för Stockholmslandskapet är de långsträckta sprickdalarna med riktning öst-väst eller nord-syd. Vid Albano korsar två dalgångar varandra. Norr om Roslagsberget leder den öst-västliga dalen bort mot Uggleviken och Saltsjön. Väster om berget mynnar den nord-sydliga sprickdalen ut i Brunnsvikens vattenrum. Det dramatiska mötet mellan dalgångarna förstärks av de omgivande bergsmassiven. På få ställen norr om Slussen framträder berget i dagen så markant som just i området kring Roslagstull och norrut utmed Brunnsvikens strand.

Områdets bevarandevärde i ett geologiskt sammanhang förstärks av närheten till en närmast orörd del av Stockholmsåsen, Stallmästarholmen i Bellevueparken. Det värdet förstärks ytterligare av att motsvarande särdrag i det historiska lanskapet utplånats vid Norrtull, dels genom urschaktningen av den mäktiga sandåsen, Generalsbacken, strax öster om tullen, dels genom att Hagastaden nu fyllt ut dalgången bort mot Karlberg.

I historisk tid utvecklades sprickdalarna till betydelsefulla transportleder. I dalgången från söder gick den viktiga landsvägen från den centrala staden ut mot Roslagen och de uppländska järnbruken. I takt med stadens expansion flyttades stadstullen – gränsen mellan stad och land – successivt norrut i dalen. År 1670 nådde den fram till den trånga passagen mellan Roslagsberget och Bellevueberget. Där har stormaktstidens stadsgräns förblivit, som namn och som tydlig nordgräns för stenstaden.

Stockholms skönhet består bl. a. av vattenrummen, bergen och branterna, grönskan, de sammanhängande stadsfronterna, de meningsbärande silhuetterna och balansen dem emellan. Denna samklang har inte uppstått av en slump utan är resultatet av ett mödosamt växelspel mellan det givna och det gjorda, något som skänkt staden dess skönhet men också orsakat en hel del av dess planeringsproblem. Detta successiva arbete har lett till att vi fått en stadskärna sammansatt av vatten och bebyggda områden med få motsvarigheter på andra håll i världen. Genom en god övergripande planering har man alltså på ett konstruktivt sätt dragit nytta av mötet mellan naturen och idéer om hur man skulle bebygga just detta landskap. Stadens invånare har därigenom skänkts en god livsmiljö. Det är därför naturligt att man vid fortsatta expansions- och exploateringsföretag bygger vidare på de traditioner och kvaliteter som så tydligt kännetecknar stadslandskapet i Stockholm.

Ett av de mera iögonfallande historiska landskap som Stockholm kan visa upp är Brunnsvikens landskap skapat av Gustav III som idé, libretto och som fullbordad handling. I internationella sammanhang finner man få motsvarigheter. I den engelska landskapsparkens form ville kungen skapa ett äreminne åt sig själv, Sveriges välgörare och hjälte, konstens beskyddare och värdige arvtagare till Kejsar Augustus. Det var sannolikt efter Gustaf IIIs italienska resa som tanken växte fram att utvidga den av Fredrik Magnus Piper projekterade pittoreska Hagaparken till ett sammanhängande landskap kring Brunnsviken, ägnat en furste av en ny guldålder. Efter majestätets hemkomst fick således olika platser i Brunnsvikens landskap namn efter den romerska tidens och renässansens förnämsta tillflyktsorter utanför den eviga staden, Tivoli, Frescati och Albano. Namngivningen av Albano har inspirerats av Albanerberget i fonden av Albanersjön. Albanoberget vid Roslagstull, som ursprungligen hette Tyfberget, utgjorde på sätt och vis en likartad kuliss sedd från pelousen vid Haga. Samspelet mellan det naturpräglade och förskönade landskapet blev ett huvudmotiv i Gustav IIIs omdaning av miljön kring Brunnsviken. De av naturen givna kontrasterna mellan berg och dalar är ett signum för det karaktärsgivande, östsvenska sprickdalslandskapet – ett förhållande som skickligt utnyttjades av Gustav III och hans arkitekter. Det är i detta perspektiv som varje ingrepp i denna historietyngda landskapskomposition måste prövas.

När det gäller senare tiders utformning av miljön kring Brunnsviken bör man som utgångspunkt ha det kluster av vetenskapliga institutioner som successivt utvecklats på ömse sidor om Roslagsvägen och vidare österut i den forna jaktparken. Institutionsbyggnaderna närmast Brunnsviken har vackert och medvetet med karaktären av byggnader i parkmiljö komponerats in i den givna topografin utan att äventyra det gustavianska landskapets sammansättning och karaktär.

Då det specifikt gäller Albano borde sålunda plats- och landskapsanalysen ha varit mera grundlig och vägledande när det gäller utformningen av den nya bebyggelsen nedanför Albanoberget. Platsen har som visats en slumrande själ som mycket väl skulle kunna återuppväckas om den nya bebyggelsen planerats med utgångspunkt från de historiska förutsättningarna. En omsorgsfullt genomförd landskapsanalys med respekt för det historiska landskapets innehåll och kvaliteter skulle också medföra ytterligare en viktig poäng. Hänsyn till landskapets lokala variationer skapar grunden för att undvika en besvärande likriktning. Nu ha man bara ”manglat ut” stenstaden och flyttat ut den historiskt mycket viktiga frontlinje som i dag går vid Roslagstull. Den planerade tättbebyggda kvartersstaden hör inte hemma i den luftiga bebyggelsen norr om tullen. Det finns alltså anledning vid en kritisk granskning att återknyta till den grundläggande karakteriseringen av Stockholms stadslandskap, nämligen genom att understryka de historiska sambanden mellan natur och kultur och hur detta samband återspeglas i det landskap som karakteriserar den del av Kungliga Nationalstadsparken som breder ut sig runt Brunnsviken.

En MKB som inte håller måttet

Grunden för MKBn och uppläggningen av den är så bristfälliga och på flera sätt felaktiga att det i planen åberopade dokumentet inte kan ligga som grund för bedömning av planens miljöpåverkan. (Vår analys utvecklas närmare i bilaga 3)

I den inledande delen (kapitlen Inledning, Avgränsning och alternativ, Förutsättningar samt Planförslag) har stora delar av detaljplanens gestaltningsprogram återgetts utan att diskuteras eller verifieras. Den har svag objektivitet och distans, och är skriven på ett sätt som argumenterar för att planen ger goda miljökonsekvenser. Sådan argumentation hör inte hemma i en MKB.

Utredningen kallas MKB (bedömning av projekt), men är också en strategisk miljöbedömning (SMB, bedömning av planer, policies och program). Avgörande för kvaliteten i såväl en MKB som en SMB är vad förslagets miljökonsekvenser blir i förhållande till ett rimligt alternativ.

I Albanoutredningen har författarna avfärdat SMB-frågeställningen med motiveringen att universitetets lokalbehov endast kan tillfredsställas på den här platsen. Ingen utredning som styrker detta redovisas, varken när det gäller lokalbehovet som sådant, eller när det gäller platsen. Att uppdragsgivaren inte tillhandahåller uppgifter som behövs för bedömningen friskriver inte från kravet att identifiera, beskriva och bedöma rimliga alternativ. Det gäller i synnerhet som planen avser en omfattande exploatering på mark som skyddas av lagen om nationalstadsparker.

Ett nollalternativ måste vara rimligt för att ge en rättvisande jämförelse med det föreslagna planalternativet. Tanken att ett område beläget precis utanför stadskärnan skulle lämnas som en ogräsbevuxen grusyta är knappast rimlig.

Som det är nu i MKBn jämförs det svaga ekologiska sambandet mellan Bellevue/Hagaparken och Norra Djurgården som detaljplanen ger med det lika svaga sambandet i nollalternativet, varvid de befinns likvärdiga. Det beror naturligtvis i grunden på att en grusplan har valts som jämförelsealternativ.

Ett annat exempel är MKBns tabell 5.3.1, som visar detaljplanens konsekvenser för naturmiljön vid jämförelse med grusplanen. Fem av punkterna ger ”Positiva konsekvenser” om planen genomförs. Om jämförelsealternativet istället hade varit det rimligare där ytan åtminstone gjorts grön förändras bilden drastiskt. För alla dessa punkter blir jämförelsen istället ”Inga konsekvenser” eller ”Negativa konsekvenser”. Bara en positiv konsekvens blir kvar. MKBns slutsats ”Sammantaget innebär exploateringen huvudsakligen positiva konsekvenser ur naturmiljösynpunkt” vänds då till sin motsats.

Stockholm 3 januari 2013

Gösta Blücher
Ordförande

Bengt OH Johansson
Sammanhållande i arbetet med överklagan


Originaldokument i Word-format, med bilagor

Till yttranden