Yttrande över Departementspromemorian ”Utvecklingen av nationalstadsparken”


2008-07-28

Till Miljödepartementet

Yttrande över Departementspromemorian ”Utvecklingen av nationalstadsparken” (Dnr M 2008/1823/R)

Miljödepartementet har 2008-05-23 lagt fram departementspromemorian ”Utvecklingen av nationalstadsparken”. Kommittén för Gustavianska Parken har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian. Vårt yttrande innehåller i sammanfattning följande förslag:

  • Vi föreslår en ändrad lydelse av tillägget till miljöbalkens 4 kap 7§. För åtgärder som syftar till att höja en nationalstadsparks natur- och kulturvärden bör ett medgivande till ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada kunna ges enligt gällande bestämmelser om planläggning och tillståndsprövning. För åtgärder som syftar till att tillgodose andra angelägna samhällsintressen bör ett medgivande kunna ges endast om synnerliga skäl föreligger och endast i form av ett särskilt dispensbeslut av regeringen.
  • Vi efterlyser ett klarläggande från regeringens sida om syftet och verkningskraften hos den Vård- och utvecklingsplan som länsstyrelsen skall upprätta enligt förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m. m, 4a§.
  • Vi avstyrker det föreslagna namnet Stockholm-Solna nationalstadspark och förordar istället Kungliga Nationalstadsparken.

1. Ändring i 4 kap. 7 § miljöbalken

Utgångspunkter

I promemorian föreslås en ny bestämmelse i 4 kap. 7§ miljöbalken, i syfte att göra det möjligt att vidta åtgärder som innebär ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada i en nationalstadspark. Det skall vara fråga om åtgärder som leder till en höjning av parkens natur- eller kulturvärden eller som tillgodoser ett annat angeläget allmänt intresse. En förutsättning är också att parken återställs så att det inte kvarstår mer än ett obetydligt intrång eller en obetydlig skada.

I promemorian redovisas som bakgrund till förslaget Vägverkets anmälan att det skulle bli orimligt dyrt att bygga en tunnel under Bellevueparken enligt en tidigare avsedd och mot nationalstadsparken mera skonsam metod. Verket beräknar att det skulle bli cirka en miljard kr billigare att istället schakta ut tunneln ovanifrån och sedan täcka över den. Den metoden skulle emellertid innebära intrång i parken och därmed kräva en lagändring.

Vi noterar att promemorian inte redovisar krav från exempelvis Stockholms eller Solna stad som skulle föranleda behov av ändring av bestämmelserna om nationalstadsparken.

Den nuvarande lagstiftningen ger ett mycket starkt skydd för en nationalstadspark. Så får – i motsats till vad som gäller för en nationalpark – avvägningar inte göras mot andra riksintressen, såsom vägar, och inte heller i förhållande till utvidgning av tätorter eller det lokala näringslivet. Detta starka skydd innebär att man får vara mycket försiktig om man skall ändra lagstiftningen.

I departementets promemoria anförs en rad relevanta synpunkter på förutsättningarna för en lagändring. Promemorian framhåller att det bör ställas höga krav på planeringen och genomförandet av en åtgärd som kan innebära ett intrång, och den understryker t.ex. behovet att bevara värdefulla ädellövträd och vattenmiljöer. Den betonar att ett tillstånd måste tidsbegränsas, och den ställer krav på redovisning av hur återställandet bör ske. Allt detta är krav som vi tillstyrker med kraft. Vi konstaterar dock att det framlagda förslaget till lagändring har fått en sådan utformning att dessa berättigade krav inte med säkerhet kan tillgodoses.

För att åstadkomma en ekonomiskt rimlig lösning av tunnelbygget genom Bellevueområdet räcker det med en lagändring som tillåter ett tillfälligt ingrepp begränsat till Bellevueparken, under förutsättning att marken återställs snarast möjligt och ingen skada blir bestående. Vi är väl medvetna om att svensk lagstiftning skall vara generell. I detta fall är visserligen lagreglerna i miljöbalken generella, men å andra sidan inleds miljöbalkens bestämmelser om nationalstadsparker med följande mening: ”Området Ulriksdal – Haga – Brunnsviken – Djurgården är en nationalstadspark.” Därför bör det i princip inte föreligga något hinder mot att geografiskt precisera ett undantag från huvudregeln om förbud mot intrång i miljöbalkens 4 kap 7§.

Vi vill gärna förorda en undantagsbestämmelse med tillämpning begränsad till Bellevueparken, en ”Lex Bellevue”. Departementets förslag, som innebär att en generell undantagsbestämmelse införs för vissa arbetsföretag, anser vi däremot innebära en alltför långtgående ändring av gällande lagstiftning.

I det följande diskuterar vi förutsättningarna att finna en medelväg mellan en kanske alltför begränsad undantagsbestämmelse, ”Lex Bellevue”, och den alltför långtgående undantagsbestämmelse som föreslås i departementspromemorian.

Promemorians lagförslag

I promemorian föreslås följande lagtext:

”Trots bestämmelsen i andra stycket får en åtgärd som innebär ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada i en nationalstadspark vidtas, om
1. åtgärden höjer parkens natur- eller kulturvärden eller tillgodoser ett annat angeläget allmänt intresse, och
2. parken återställs så att det inte kvarstår mer än ett obetydligt intrång eller en obetydlig
skada.”

Promemorians förslag innebär att vissa intrång alltid skall vara undantagna från lagstiftningens generella förbud mot intrång. Det generella förbudet blir därmed skenbart.

I förslaget görs ingen skillnad mellan tillfälliga åtgärder/intrång som syftar till att höja parkens natur- och kulturvärden och sådana åtgärder/intrång som görs i annat syfte, t.ex. för att anlägga regionala trafikleder som Norra länken eller Österleden.

I realiteten innebär således den föreslagna bestämmelsen att alla tillfälliga intrång som i någon mening tjänar det allmänna bästa a priori är tillåtliga – oavsett företagets omfattning.

I likhet med departementet bedömer vi att den föreslagna bestämmelsen om undantag för ”ett annat angeläget allmänt intresse” skulle komma att tillämpas i ett fåtal sammanhang. Sannolikt skulle det, som i fallet Bellevue, främst handla om bedömningar huruvida ett tillfälligt intrång i parken är att föredra framför ett väsentligt dyrare alternativ, som enligt huvudregeln i miljöbalken helt skulle skona parken från intrång och skada. Vi kan dock icke acceptera en generell regel som säger att tillfälliga intrång och skador som ”tillgodoser ett annat angeläget allmänt intresse” (alltid) är tillåtliga, inte heller förutsättningen att ett obetydligt intrång eller en obetydlig skada tillåts kvarstå när parken återställs. En generell undantagsregel ger inget incitament för största möjliga varsamhet gentemot parkens natur-, kultur- och upplevelsevärden när ett arbetsföretag planeras, projekteras och genomförs. Tvärtom leder den sannolikt till en ensidig prioritering av ekonomiskt fördelaktiga lösningar, som kan komma att allvarligt äventyra parkens upplevelsevärden, framförallt under ett mer eller mindre utdraget genomförandeskede.

Vi anser att lagförslaget bör omarbetas för att bättre värna om natur- och kulturvärdena i en nationalstadspark. I det följande presenterar och motiverar vi ett förslag till en sådan omarbetning.

Vårt lagförslag

Vi kan acceptera det rimliga i att lagen, på det sätt som departementet föreslår, kompletteras med en undantagsbestämmelse, som klarlägger att sådana tillfälliga intrång i parken kan tillåtas som ökar dess natur- och kulturvärden utan bestående intrång eller skada. Förutsättningen är givetvis att åtgärden har ett direkt värdeskapande syfte, som exempelvis åtgärder mot buller och föroreningar, restaurering av park- och naturmiljöer eller nedgrävning av störande luftledningar.

Vi kan däremot inte acceptera att samma generella undantagsbestämmelse införs för åtgärder som tillgodoser ”ett annat angeläget allmänt intresse”. Här anser vi istället att en mycket restriktivt formulerad dispensregel bör gälla.

Departementet diskuterar dispensmodellen i promemorian, framhåller dess fördelar men avvisar den av två skäl. För det första sägs att en dispensregel inte passar in i hushållningsbestämmelserna i 4 kap. miljöbalken, eftersom bestämmelserna inte riktar sig direkt till den som vill vidta en åtgärd. Denna restriktion framgår dock inte av lagtexten om nationalstadsparken, som tvärtom är generell. För det andra skulle en dispensprövning enligt departementet innebära att ett nytt förfarande införs för projekt som ofta redan omfattas av flera prövningar av olika myndigheter, med möjligheter till överklagningar i flera instanser. Detta resonemang har vi svårt att förstå. I de sannolikt mycket få fall där det blir aktuellt att tillämpa tilläggsbestämmelserna bidrar ett dispensförfarande till en förenklad och effektivare planerings- och beslutsprocess, jämfört med ett antal överklaganden. Arbetsföretagets förenlighet med lagen kan slutligt prövas i ett tidigt skede av processen och med stöd av 16 kap 9§ miljöbalken kan beslutet innefatta styrande villkor för fortsatt projektering och genomförande av företaget.

Vi vill i sammanhanget erinra om att regeringen enligt miljöbalken – visserligen på ett helt annat område – har en möjlighet att meddela dispens (2 kap 10 §), om verksamheten är av synnerlig betydelse. Enligt vår mening är det ingen lagteknisk omöjlighet att införa en dispensregel också i detta sammanhang. En lagstiftning kan inte förhindras av procedurfrågor. En sista utväg är att man stiftar en särskild lag, som innefattar bara dispensförfarandet, i nära anslutning till 4 kap 7 § miljöbalken.

Enligt promemorians förslag skall parken återställas ”så att det kvarstår endast ett obetydligt intrång eller en obetydlig skada”. Syftet med formuleringen är enligt promemorian att förhindra att kravet på återställande får orimliga konsekvenser. En sådan reglering sägs också stämma överens med den praxis som utvecklats hos Regeringsrätten. Men denna är inte glasklar. Regeringsrätten har inte givit klartecken till att bortse från helt tillfälliga eller obetydliga effekter. I Regeringsrättens citerade utlåtande (RÅ 1997 ref. 18) sägs att ”åtminstone skaderekvisitet i sig synes lämna ett visst utrymme för att man vid bedömningen av åtgärdernas karaktär skall kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller annars obetydliga negativa effekter”. Först krävs alltså att det görs en helhetsbedömning.

Enligt vår mening kan just det refererade rättsfallet också tjäna som utgångspunkt för vår formulering av regeln om återställande. Det yttersta syftet med ett återställande är givetvis att ingen skada skall kvarstå. Formuleringen ”ingen eller endast en obetydlig” skulle således bättre svara mot bestämmelsens egentliga syfte. Vi anser emellertid att det är olämpligt att i lagtexten använda det svårgripbara begreppet ”obetydlig” som måttstock för vad som är tillåtligt och inte tillåtligt i det här sammanhanget. Grundregeln i lagtexten bör således vara att parken skall återställas så att det tillfälliga intrånget eller den tillfälliga skadan inte blir bestående. Detta ger utrymme för att i en helhetsbedömning bortse från obetydliga negativa effekter. En omsorgsfull bedömning av helheten kan omöjligt leda till orimliga konsekvenser av något slag.

Vi föreslår en ändring av promemorians lagförslag med följande utgångspunkter:

  • En tydlig distinktion bör göras mellan å ena sidan åtgärder som syftar till att höja en nationalstadsparks natur- och kulturvärden och å andra sidan åtgärder som syftar till att tillgodose andra angelägna samhällsintressen.
  • I det förra fallet bör ett medgivande till ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada kunna ges enligt gällande bestämmelser om planläggning och tillståndsprövning. I det senare fallet bör ett medgivande kunna ges endast om synnerliga skäl föreligger och endast i form av ett särskilt dispensbeslut av regeringen.
  • Kravet på återställande efter ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada bör omformuleras i analogi med vad Regeringsrätten anfört enligt ovan.

Med dessa utgångspunkter kan tillägget till 4 kap 7§ förslagsvis formuleras enligt följande:

Trots bestämmelsen i andra stycket får en åtgärd som innebär ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada i en nationalstadspark vidtas, om åtgärden höjer parkens natur- eller kulturvärden.

Om synnerliga skäl föreligger, kan regeringen medge att en sådan åtgärd får vidtas även för att tillgodose ett annat angeläget samhällsintresse.

Efter åtgärden skall parken återställas så att intrånget eller skadan inte blir bestående.

Ytterligare synpunkter på lagändringen

Ett annat angeläget samhällsintresse: Åtgärder som tillgodoser ”ett annat angeläget allmänt intresse” kan enligt promemorian vara av olika slag. Som exempel anges (s.25). infrastrukturprojekt såsom byggandet av en jordtunnel vid Bellevueparken. Andra slag av allmänna intressen som kan komma i fråga nämns däremot inte i promemorian. Med hänsyn till den ytterst restriktiva hållning som bör gälla gentemot åtgärder som syftar till att tillgodose andra samhällsintressen än att utveckla nationalstadsparkens värden anser vi det angeläget att också i lagtexten uttrycka stor återhållsamhet. I det sammanhanget vill vi erinra om vad vi inledningsvis framhållit, nämligen att i en nationalstadspark inga avvägningar får göras gentemot andra riksintressen och inte heller i förhållande till utvidgning av tätorter eller det lokala näringslivet.

Planering, tidsbegränsning: Vi delar självfallet den uppfattning som framförs i promemorian, att det bör ställas höga krav på planering och genomförande av en åtgärd som kan innebära ett tillfälligt intrång, att ett tillstånd måste tidsbegränsas, samt att krav skall ställas på redovisning av hur återställandet skall ske.

Miljökonsekvensbeskrivning: Vi anser vidare att en miljökonsekvensbeskrivning alltid skall ingå i beslutsunderlaget vid en dispensprövning, och som regel bör göras även i samband med tillfälliga intrång eller skador vid åtgärder som syftar till att öka parkens natur- och kulturvärden.

2. Ändringar i förordningarna 1998:896 samt 2007:825.

I departementspromemorian framläggs förslag till förordningsändringar som avser länsstyrelsens roll samt samverkan mellan olika aktörer i parken. Länsstyrelsen föreslås få uppgiften att fastställa en vård- och utvecklingsplan för parken, och inrättandet av ett nationalstadsparksråd formaliseras.

Länsstyrelsens tillsynsfunktion

Som vi i tidigare sammanhang med skärpa har framfört är det synnerligen angeläget att länsstyrelsen ges de befogenheter som krävs för att effektivt och på ett tidigt stadium kunna ingripa vid varje planerad åtgärd som kan innebära ett intrång eller en skada på parkens värden. Att förordningen om hushållning med mark- och vattenområden mm kompletteras med en bestämmelse om att länsstyrelsen har uppsikt över utvecklingen i en nationalstadspark i länet är ett utmärkt steg i denna riktning. Vi hade gärna sett att bestämmelsen ännu tydligare ålagt länsstyrelsen ansvar för en aktiv tillsyn med krav på och befogenhet att ingripa.

Som ett aktuellt exempel på hur man kommer undan bestämmelserna om nationalstadsparken kan nämnas Stadsbyggnadsnämndens i Stockholm beslut 2008-05-07 (Dnr 2008-06390-571) om iordningsställande av fotbollsplaner inom nationalstadsparken. I beslutet sägs ingenting om någon prövning enligt 4 kap.7 § miljöbalken. Detta visar nödvändigheten av att man i lagstiftningen öppnar en möjlighet för företrädare för nationalstadsparken att överklaga beslut av denna art. Nämndens beslut bifogas.

Det är även en god sak att bestämmelser om ett nationalstadsparksråd införs i länsstyrelsens instruktion. I linje med vår syn på länsstyrelsens roll ser vi rådets uppgift att arbeta med utvecklingen av parken som den väsentliga uppgiften. Rådet borde uttryckligen kunna tilldelas en funktion som stöd för länsstyrelsen i dess mer pro-aktiva tillsynsansvar. Risken är annars stor att rådet kommer att ägna alltför mycken tid till enklare frågor av mera praktisk art.

Frågan om åtgärder som idag inte är tillståndspliktiga

Ett stort problem i parken är att det vidtas en mängd åtgärder utan krav på planläggning eller tillståndsprövning enligt PBL. Fjärrvärmeledningar läggs ned, gång- och cykelbanor byggs, förfulande belysning och reklam sätts upp. För att kunna fånga upp och pröva betydelsefulla men i dag icke tillståndspliktiga åtgärder i nationalstadsparken måste antingen staten besluta om kultur- eller naturreservat med tillhörande skyddsföreskrifter, eller respektive kommun besluta om reservat, planer med skyddsföreskrifter eller bestämmelser om utvidgad bygglovplikt för åtgärder som kan påverka parkens kultur- och naturvärden.

Nya möjligheter kan öppna sig i och med förslaget att foga ett nytt institut till bestämmelserna om nationalstadsparker, nämligen länsstyrelsens ”vård- och utvecklingsplan”. (Förordningen om ändring av förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vatten, m.m., § 4 a)

Länsstyrelsen har tidigare tagit upp den frågan i sin rapport till regeringen Framtidens nationalstadspark. Handlingsprogram del II: Åtgärder och utveckling (Rapport 2006: II, s.16 f.). Länsstyrelsen skriver där att vissa åtgärder som inte kräver någon form av lov, som exempelvis mindre avverkningar, belysningsanordningar och anläggande av gång- och cykelvägar ”skulle kunna behandlas i vård- och utvecklingsplanen”. Länsstyrelsen framhåller också att en väl fungerande sådan plan ”kan i viss utsträckning motsvara funktionen av områdesskydd som naturreservat”. Den aspekten på vård- och utvecklingsplanens funktion och betydelse tas inte alls upp i promemorian. Där heter det utan kommentarer att planen ”bör vara ett översiktligt dokument som anger mål och riktlinjer för skötsel, underhåll och utveckling av nationalstadsparkens värden”. Med erfarenheter från länsstyrelsens nationalstadsparksråd vill vi hävda att det i dag råder betydande osäkerhet och skiftande uppfattningar om såväl planens syfte som dess verkningskraft.

Vi efterlyser i första hand ett klarläggande från regeringens sida om planens avsedda status som styrinstrument. Inte minst gäller det åtgärder som kan avsevärt påverka parkens värden men inte är tillståndspliktiga enligt PBL eller någon annan lagstiftning. För vår del skulle vi gärna se att länsstyrelsens Vård och utvecklingsplan för en nationalstadspark får en karaktär och verkan som i sak skulle kunna motsvara en sektorsmyndighets Allmänna råd till miljöbalkens 4 kap 7§.

3. Namnfrågan

I departementspromemorian föreslås på länsstyrelsens rekommendation att Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården får namnet Stockholm-Solna nationalstadspark.

Det är svårt att känna entusiasm för namnvalet.

Det är kommunbaserat – och därmed felaktigt. En korrekt kommunbaserad benämning är Nationalstadsparken i Stockholm, Solna och Lidingö. Att endast en mindre del av parken ligger i Lidingö och/eller att tre kommunnamn är ohanterligare än två rättfärdigar naturligtvis inte uteslutningen.

Det är språkligt låghalt. Solna Nationalstadspark (i analogi med Solna fotbollsstadion) låter välbekant, Stockholm Nationalstadspark däremot låter inte bara främmande utan omöjligt. Den valda konstruktionen, att i en språklig kommunsammanslagning skriva både Solna och Stockholm utan genitiv s, är dålig addition i nyspråklig anda.

Dessutom är det en förlust om den gängse benämningen på parken i dag – Nationalstadsparken i bestämd form – skulle omvandlas till obestämd form i ett nytt formellt namn, Stockholm-Solna nationalstadspark.

Det föreslagna namnet är vidare en otymplig belastning för marknadsföringen av parken i ett lokalt, regionalt och nationellt sammanhang. I en internationell marknadsföring är det närmast oanvändbart.

Vi ser ingen nackdel i att använda prepositionen i efter huvudordet Nationalstadsparken för att bestämma parkens belägenhet. Tvärtom kan det vara av värde att de få områden i landet, som till äventyrs kan komma att omfattas av bestämmelserna i miljöbalkens 4 kap 7§, just har Nationalstadsparken som inledande huvudord. Mot den här bakgrunden föredrar vi i princip namnet Nationalstadsparken i Stockholm, Solna och Lidingö. Det är en i alla avseenden korrekt benämning, och det är lätt att i daglig användning särskilja huvudordet från den geografiska bestämningen.

I det viktiga marknadsföringsperspektivet är emellertid båda alternativen lika dåliga. För att ytterligare belysa den aspekten på namnvalet vill vi gärna hänvisa till tre fiktiva citat.

  1. ”I den stilla sommarkvällen hörde vi koltrasten sjunga i Stockholm-Solna nationalstadspark.”
  2. ”I varumärket Stockholm-Solna nationalstadspark avspeglas alltjämt skimret över Gustavs dagar.”
  3. ”Företrädare för turistnäringen och kultursektorn understryker att en flitig användning av det övergripande, identitetsskapande och lockande varumärket Stockholm-Solna nationalstadspark kommer att verksamt bidra till en samlad och mera framgångsrik marknadsföring av de stora besöksmålen på Djurgården, Skeppsholmen och kring Brunnsviken.”

I de diskussioner som förts under namnfrågans mödosamma beredning – och som skjutit fart när beredningens resultat blivit känt – har av och till en helt annan typ av namngivning förts på tal. Ett namn som utgår från områdets historiska särart istället för dess flerkommunala belägenhet, nämligen Kungliga Nationalstadsparken – The Royal National City Park.

Det namnet har klang. Det vittnar också om den disposition av marken som sedan reformationstiden präglat landskapets utveckling och som format de naturmiljöer och de parklandskap som är den egentliga värdekärnan i området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Det ger glans och attraktionskraft åt landets första och hittills – kanske även framdeles – enda nationalstadspark.

Endast om det av formella skäl skulle vara ogörligt att kalla parken Kungliga Nationalstadsparken, anser vi att något annat namn bör väljas. Namnet Stockholm-Solna nationalstadspark avstyrker vi under alla omständigheter.

Stockholm och Burgsvik 2008-07-28

För Kommittén för Gustavianska Parken

Désirée Edmar
Ordförande

Christian Laine
Sekreterare

Åke Bouvin
Kommitténs rättssakkunnige


Originaldokument i Word-format

Till yttranden